“一带一路”倡议下的境外电力投资 项目风险管理
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中国电建集团海外投资有限公司(以下简称“电建海投公司”)成立于2012年7月,注册资本金54.1亿元,是中国电力建设集团有限公司专业从事境外投资业务市场开发、建设、运营的法人主体,是以境外电力能源开发与资产运营为主的专业化投资公司,是中国电建境外投资、境外融资、境外资产运营管理和全产业链升级引领平台。中国电建是面向全球客户在能源电力、水资源与环境、基础设施等领域提供全产业链集成、整体解决方案服务的综合性特大型建筑集团。
截至目前,电建海投公司在澳大利亚、孟加拉、老挝、柬埔寨、尼泊尔、巴基斯坦、印尼、刚果(金)等14个国家地区设有各层级全资及控股子公司36个、参股公司3个和1个代表处,总部设有17个职能部门,共有7个投产项目、4个在建项目、10多个前期项目,在建及运营电力项目总装机400多万千瓦,资产总额400多亿。
电建海投公司成立以来,在境外电力投资项目“风险管理模式方面进行了积极探索与实践。
一、实施境外电力投资项目风险管理创新的背景
(一)国际投资环境不确定性和复杂因素日益突显
当今世界正在发生复杂而深刻的变化,贸易保护主义和反全球化思潮抬头,国际金融危机深层次影响持续显现,世界经济缓慢复苏、发展分化,国际投资贸易格局和多边投资贸易规则酝酿深刻调整,各国面临的发展问题愈发严峻。与此同时,经济下行风险、结构调整风险、区域性地方债务风险、系统性金融风险、信用风险、市场风险和流动性风险等,这些风险互为因果,交织关联,循环影响,叠加蔓延,增加了世界经济发展的不确定性。
(二)中国政府对国企境外投资业务风险管理愈发重视
随着国际投资环境的改变,中国政府愈发重视国有企业走出去过程中的风险管控,先后制定了多项制度性文件,提出了明确要求。
《中国共产党问责条例》规定“实行终身问责,对失职失责性质恶劣、后果严重的,不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休,都应当严肃问责。”这对国企领导投资决策提出了严要求。
《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》(国办发〔2016〕63号)将投资并购中是否进行充分风险尽职调查、是否严格履行财务审计和资产评估、是否充分执行投资决策和审批流程、是否在章程协议中对中国权益进行了充分保护等明确纳入了责任追究范围。
国资委《中央企业境外投资监督管理办法》(35号令)对境外投资做了明确而详实的规定,如建立央企境外投资负面清单、跟踪分析实施运营中的境外投资项目、开展投资后评价报告、建立投资决策前风险评估制度、充分利用政策性保险和商业保险转移风险等。
(三)项目自身对风险管理模式探究提出了新要求
中国企业目前从事电力投资的国别市场多数仍为不发达或者发展中国家,一方面因为这些国家对中国的设备技术标准较为认同,另一方面这些国家的长期购电协议与特许经营协议也往往能最大限度保护投资者的利益。但风险与收益总是伴生的,这些国家所面临的政局动荡、法律变更、资金短缺导致电费拖欠等问题也要求走出去电力投资企业必须加强风险管控模式的探究,最大限度保证项目的生命力。
同时,近些年中国境外电力投资企业开始逐步涉足发达国家市场,这是中国企业所不熟悉的。这些国别的电力销售往往高度市场化,甚至没有传统的长期协议对电费回收有充分的保证,电力交易采取市场竞价模式,电价随市场供求情况而起伏改变,买卖双方完全由市场调节。这给习惯于由电网公司决定电力消纳的中国走出去电力投资企业的风险管控提出了更高的要求。如何在高度市场化的环境下保证项目的持续稳健运营,是走出去电力投资企业必须探索和思考的。
二、实施境外电力投资项目管理创新的内涵和主要做法
电建海投公司自成立以来始终把投资业务风险管控放在第一位,7年间不断摸索与总结风险管控经验,终于形成了系统的、先进的、能充分运用于境外电力投资实践的风险管理理论。包括“6655要素理论”、“全生命周期风险管理理论 ”、“项目要有自身生命力”等核心理论和理念。也基于相关理念并结合电建海投公司丰富的海外投资实践,形成了一套系统的风险管控措施。该套管控措施以尽职调查为风险识别的主要手段,合理运用协议分担、保险转移、风险自留和风险避免等多重手段,以要素管理为纲,持续加强建设运营项目风险跟踪管理,牢牢守住不发生颠覆性风险的底线。主要做法如下:
(一)完善尽职调查,充分识别风险
在国际投资环境复杂多变,国内政府机构加强海外投资监管的背景下,电建海投公司自成立以来始终坚持“底线思维”,坚持“风险管控永远是第一位的”投资理念,严格履行尽职调查,充分识别风险。
1、法律尽调
法律尽调是项目前期尽调必不可少的环节,电建海投公司投资项目实践中,法律尽调一般包括国别法律环境尽调、目标公司尽调、交易对手尽调、项目用地尽调四个板块。
(1)国别法律环境尽调
进入任何新兴国别市场首先要做的就是国别法律环境尽调,尽调范围主要包括东道国法律制度介绍,东道国与其他国家政府间投资协议情况,东道国与海外投资项目相关的法律及当地政策情况,公司法对于外商投资的相关规定(包括董事的义务与责任),东道国针对税收、外汇、土地、环境保护、保险、知识产权、劳动用工等的特殊要求,注册公司流程,东道国当地司法情况争议解决情况等。
(2)目标公司尽调
目标公司尽调主要适用于股权并购类境外投资项目,尽调重点关注其目标公司否合法取得营业执照、是否取得项目投资所需开发许可、目标公司章程是否对股权变更有相关限制性规定,另外还需重点审查原股东之间的股东协议、目标公司资本注入情况、目标公司是否设立分支机构代表处、目标公司资产抵质押情况、债务情况、项目资产情况(包括有形资产与无形资产)、目标公司是否面临相关诉讼与纠纷等。
(3)交易对手尽调(或合作方尽调)
任何商事行为都是与人之间的沟通交流,古人云“知己知彼,方能百战不殆”,境外投资同样适用这个道理。也因此,电建海投公司几乎所有拟投资项目均对交易对手或合作方进行了详细地法律尽调。尽调范围主要包括对方公司的实际控制人尽调、交易对手股权情况尽调、交易对手是否存在悬而未决的商务纠纷、交易对手的历史违约情况等。
电建海投公司原计划收购老挝琅勃拉邦水泥有限公司,但在交易对手尽职调查过程中发现,其股东肖长寿存在严重信用风险,因此经充分研判,最终果断放弃该项目的继续跟进。后据媒体报道,2018年5月16日,被中国某企业收购的老挝琅勃拉邦水泥有限公司被原公司股东肖长寿带领二三十人手持枪械予以控制,并当场强行控制了水泥厂的公章、网银和现金。事后统计,该公司被抢走人民币约150万元以及价值851.42万美元的流动资产。电建海投公司因严格履行尽职调查程序,有效避免了国有资产的流失。
(4)项目用地尽调
电建海投公司总结成立以来的投资经验发现,土地问题对境外投资影响重大,往往对项目是否能顺利推进起到至关重要作用。因此,海投公司所有投资项目均高度重视项目用地尽调。
项目用地尽调分两个模块:其一、东道国宏观土地政策尽调,主要包括东道国土地是否允许私人持有、是否允许外资企业持有、东道国土地分类(如建设用地、农用地、耕地等)、东道国土地使用是否有期限限制等;其二、项目土地具体情况尽调,主要包括项目土地是以何种形式取得(租赁权还是物权)、项目土地是否设有抵质押、项目土地目前情况(考虑后期是否有移民征地问题)、项目土地权属问题等。
境外电力投资项目运营期限较长,长期稳定对土地的使用是非常核心关键的问题,也是融资银行、政策性保险机构重点关注的。
2、财税尽调
对于投资项目而言,投资回报就是生命线,是判定投资成败的重要指标。因此,电建海投公司高度重视财税尽职调查,及时全面掌握国内和相关国家的涉税政策及变化,特别是深刻领会有关税收优惠政策的内涵,及时跟踪国际税收协定执行情况,充分了解目标公司潜在税务问题。实践中,电建海投公司一般进行东道国税制调查、目标公司财税尽调、投资架构税务影响分析三个板块的财税尽调。
(1)东道国税制调查
东道国税制调查视不同国家具体税制情况主要分为:企业所得税情况、预提所得税情况、商品服务税情况、关税情况、印花税情况、土地税情况、个人所得税情况、税收相关投资鼓励政策情况等。
(2)目标公司财税尽调
并购类投资项目,税务问题是需核心了解的问题之一。如标的公司是否严格履行税法相关规定,是否存在拖欠税款情况,是否存在税务上的纠纷。如有则将交易对手对相关事项的妥善解决作为股权交割的前提条件或者在股权交割时做相应的减值处理。
(3)投资架构税务影响分析
电建海投公司实践中,境外投资项目投资架构的搭建由税务影响分析和法律可行性分析两部分组成。首先由从事税务尽调的第三方机构从税务的角度进行中间层级公司的搭建,要求在满足各国税务要求的情况下尽可能实现税务最优,接着由专业从事国际投资业务的律师结合不同国家法律规定进行法律可行性的论证,最终得出最优的境外投资架构设置。优秀的税务影响分析能为境外投资实现大量的成本控制,提高投资回报率。
3、市场尽调
众多风险类别中,政治风险、自然灾害风险、意外事故风险均可通过合适的风险防范措施予以化解和转移,但市场风险往往是投资企业不得不面对的一种风险,是投资企业应承担的核心商业风险,也是可能影响投资项目成败的重要问题。
电建海投公司境外电力投资实践中,市场尽调主要包括:东道国电力情况与电力消纳分析、电费回收情况调研、电价预测三个板块。
(1)东道国电力情况与电力消纳分析
进入某国别从事电力能源投资首先应了解该国目前电力装机情况,该国总人口情况,该国工业发展情况,目前该国电力装机是否满足当地用电需求,如果目前电力装机已满足用电需求且当地工业发展短期内无需大量新的电力能源,则市场已饱和,此刻进入该国从事电力投资业务显然不是最合适的时机,应高度谨慎。
同时电力情况分析时还应考虑该国电力区域分布情况,是否存在区域性不平衡,电网架构情况是否能满足电力调度需求,清洁能源比例,东道国未来电力规划布局等等,全方位多角度的分析,才能得出更为准确的结论。
(2)电费回收情况调研
电费回收事关电力投资项目生死存亡,因此电建海投公司高度重视电费回收情况调研。投资开发前期,海投公司首先充分了解拟投资东道国国家电力公司(购电方)资金实力,其是否具备足够的资金支付相关电费,同时调查国家电力公司终端用户电价情况,若该国为了保障终端用户电力需求,实行大额电费补贴,那么还要考察该国政府实行电费补贴政策的延续性和政策变革的预期。因为一旦政府补贴不到位,该国电力公司资金状况可能陷入困境,进而影响项目电费回收。
(3)电价预测分析
目前中资企业从事一带一路项目多与东道国购电方签署固定电价的购电协议,且一般有东道国政府的财政担保,这也是电建海投公司比较适应的传统电力开发模式。
随着境外投资的不断深入,电建海投公司开始逐步涉足发达国家市场。2018年6月,电建海投公司以全资三级子公司海投电力(新加坡)公司与金风澳洲合资注册澳大利亚牧牛山有限公司(海投持股80%),主营澳大利亚牧牛山风电项目的设计、建设、投资开发、运营维护以及电力销售。
牧牛山项目推进过程中,电建海投公司面临的最大挑战是没有固定电价的购电协议,电力投资变成了纯市场行为,未来收益也变得浮动不确定。
为有效应对电价浮动风险,项目投资开发前期,公司聘请了澳大利亚当地专业的电价预测机构进行权威的电价走势分析,从理想电价走势、适中的电价走势以及保守的电价走势三个层次进行电价走势预估,为保证预估结论的可靠性,公司还在风险尽调中请第三方专业机构对该预测报告进行了权威综合复核,并对市场风险进行进一步评估。电价预测报告和电价预测报告的复核均给出了正面的结论,这给予海投公司足够信心继续推进该项目。目前该项目已顺利进入建设期,所有事项一切顺利,计划2020年初进入商业运行,届时该项目预计年发电量4.4亿度。
4、风险尽调
根据国资委“35号令”的要求,从事境外投资的中央企业应委托独立第三方有资质咨询机构对投资所在国(地区)政治、经济、社会、文化、市场、法律、政策等风险做全面评估。
电建海投公司在项目投资实践中,坚持“风险管控永远是第一位的”投资理念,高度重视对风险的管控。目前项目完成专项风险尽调是海投公司投资审批的必须环节。一旦尽调中发现颠覆性风险,且无法找到有效管控措施,则海投公司坚决坚持“底线思维”,果断放弃该项目地继续推进。
风险尽调主要包括东道国宏观经济商业环境情况、东道国社会政治环境情况、项目拟投资市场环境前景分析、项目融资风险分析、外国投资政策、交易对手商业诚信调查、项目主要协议风险梳理、项目开发许可获取风险、东道国对环境保护的要求梳理、项目土地现状、东道国税收环境与政策情况、东道国劳动力市场情况与劳动准入情况等。
相较于其他尽职调查,风险尽调是从风险角度更全面的尽调,从尽调内容来看风险尽调基本涵盖了其他所有尽调可能涉及到与风险相关的面。其主要目的是由第三方机构从风险角度对项目进行再次调查与复核,同时提出详实可靠的风险防控建议,为项目顺利落地打坚实基础。
(二)优化管控措施,有效应对风险
1、协议分担
境外电力投资项目涉及复杂的项目协议群,涉及的相关方众多。实践中,海投公司充分研判各相关方在项目中扮演的角色,理解不同协议的核心实质,将风险在不同协议中进行合理流转与分配,最大限度实现风险的合理分担。
比如电建海投公司绝大情况下并不自行开展项目施工和运营,而是通过合理安排协议,包括EPC合同和O&M合同将相关工作安排给承包商。因而,也需要通过EPC合同和O&M合同作出合理安排,实现风险转移。项目成本控制风险可以通过锁定EPC合同总价、控制调价机制等方式实现风险转移,项目按期完工风险可以通过延迟完工罚金控制,安全质量风险都可以通过要求提供履约保函、质量保函、聘请具有良好声誉的监理综合控制。
总结投资经验,电建海投公司认为与投资项目一样,好的协议应该具有生命力(可执行性)。一份投资协议将所有的风险交由交易对手承担,就像玻璃一样,看上去晶莹剔透、完美无瑕,但实则一碰就碎,无法真正有效管控风险。一旦发生交易对手无法承受的风险,违约风险立刻提升,其结果可能是致命的。例如由于项目设计的缺陷,造成项目重大质量问题或者隐患,这可能是颠覆性的风险,需要大量的资金来解决。设计费用为几百万美元,而设计缺陷的弥补则可能需要上亿的资金。该等风险完全由设计者承担,明显是权利义务不对等的情况,一旦出险,也无法有效执行,此种情况可以考虑通过在协议中约定设计方投保设计责任险予以有效管控。
2、保险转移
保险是一种利用大数法则集合“同类风险”单位以分摊损失的经济制度,从经济角度说是分摊意外事故损失和提供经济保障的一种财务安排;从企业角度说是一种风险转移机制,企业可以向保险公司转移投资活动中未知风险带来的损失。充分运用保险能将项目风险实现合理转移,有效降低投资风险。
投保实践中应充分评估风险与保费支出以及项目收益情况,做到适度投保,以最经济的保费转移项目核心风险,是保险价值最大化的体现。
3、风险自留
风险自留是风险的自我承担,是境外投资项目企业自我承受风险损害后果的方法。
如某风险带来损失的概率相对低,且最大损失也不会对企业造成重大影响,就可主动选择风险自留,这将是比其他风险处理技术更经济有效的处理方式。
电建海投公司在实践中采取预留风险处置费的方式对自留的风险予以控制和应对。
4、风险避免
风险避免是从根本上消除某项特定的风险。如果前期风险尽职调查发现某项风险发生的概率极高,且产生损失的影响也非常大,那么电建海投公司会坚持底线思维,选择回避策略,避免进行该项海外投资业务。
当然,选择风险避免的同时,也把利润拒之门外,因此应高度重视前期风险尽职调查的严谨。
(三)加强项目跟踪,落地管控策略
当项目进入建设运营阶段表明该项目已进入实际开发阶段,大量主协议已正式完成签署,融资银行贷款以及投资主体的资本金已开始陆续投入(实践中一般在建设期完成全部投入),这个阶段一旦出现重大风险,对于投资主体而言其后果是巨大的。也因此应充分的做好风险防控工作。
电建海投公司在实践中针对不同类型风险事件采用不同的管控策略。
1、针对黑天鹅事件
黑天鹅事件指不可预测且一旦发生将会产生重大影响的事件,包括正向黑天鹅事件以及反向黑天鹅事件。
无论是正向还是反向黑天鹅事件一旦发生将会给海外投资项目带来重大影响,但鉴于该等事件无法预测(可预测的重大风险即为“灰犀牛”),任何项目相关方均不应对此类事件承担责任。因此,电建海投公司一般采用保险转移的风险防控手段,如通过政策性保险转移投资目的国战争、强制征收、暴乱、汇兑限制等政治风险,通过商业保险转移地震、海啸、洪水、爆炸等自然灾害与意外事故风险。
2、针对灰犀牛事件
灰犀牛风险具有概率极大、冲击力极强的特征。海外投资过程中存在很多灰犀牛风险,电建海投公司在风险管控实践中主要是提前做好风险识别、风险防控,坚持底线思维,积极采取应对措施。
(1)建立风险月报制度——长效机制
灰犀牛风险往往能被项目公司具体执行人员察觉,但由于暂未出现问题,所以执行人员容易忽略或不会采取相关措施,但总部若能了解到该风险的存在,就可以及时制定策略,敦促项目公司予以应对。因此,电建海投公司高度重视风险的长期跟踪管控。
定期的风险报告是识别灰犀牛的重要举措。随着企业的发展,海投公司投资开发的项目越来越多,涉及到国别也不断增加,各项目情况复杂多变,要求各项目公司按月报送风险报告是海投公司动态跟踪各项目的重要手段,以便及时发现风险,提前做好风险应对。
(2)制定风险防范措施——对症下药
通过定期的风险报告与风险评估我们能了解到目前各项目可能存在的风险,一旦发现灰犀牛风险,海投公司会立即制定系统的专项风险防控措施,对于较为复杂的风险,甚至会聘请专业的第三方机构介入风险应对方案的制定,确保风险得到有效管控和化解。
(四)坚持要素管理,控风险抓重点
电建海投公司自成立以来,历经七年的发展,积极探索投资规律、认识投资规律、敬畏投资规律、遵循投资规律,按照境外投资规律办事。按照“投建运一体化”发展模式,电建海投公司将海外电力投资项目全生命周期划分为四个阶段,分别是开发阶段、融资阶段、建设阶段和运营阶段。每个阶段各有特别、规律和管控要素,抓住了“要素”就抓住了关键,按照阶段顺序,电建海投公司系统总结出了“6655”的管控要素。
1、开发阶段
项目开发阶段是每个项目风险管控机构搭建和管控思路构建的黄金时期,在这个阶段所有的风险点都需要统筹管理,总体把控,既要稳步推进项目发展,又要坚持底线思维。该阶段主要关注“技术、消纳、土地、环评、回报、协议”六大要素,做好重大风险把控工作,牢牢掌握主动,合理控制开发节奏,科学稳健开展市场开发工作。
2、融资阶段
境外电力投资项目开发工作要坚持“夯实融资规模、拓宽融资渠道、严控融资风险、建立多元化融资模式”工作思路,重点把握项目融资“架构、保险、土地、成本、风险、协议”六大要素,围绕关键线路、重要节点,强化融资过程要素管控。
3、建设阶段
境外能源电力项目的建设阶段受政治风险、经济风险、市场风险、法律风险、财务风险、管理风险、信用风险、灾害事故风险的综合影响,站在项目宏观层面,俯瞰建设期整个过程的风险把控,可以发现,电建海投公司将建设期重点风险点归纳为“进度、质量、安全、成本、环保”五个方面。
4、运营阶段
运营阶段,电建海投公司将项目需要重点关注的风险点归纳为“电量、电费、安全、效益、责任”五个方面,紧要地概括了运营期的工作重心。实践中,电建海投公司在运营阶段持续加强五大要素管控,不断优化管理流程,堵塞管理漏洞,补强管理短板,全面做好精益化管理,提升电力运营项目质量效益。
三、实施境外电力投资项目风险管理创新的实施效果
(一)创新风险管控手段,助力新国别新领域
当前,电建海投公司正大力推进实施“十三五”规划和三年滚动发展规划、落实中长期发展战略指引,坚持水火风光并进,沿着“一带一路”做市场,持续扩充公司境外投资版图。但与此同时,国际投资环境既存在国际保护主义上升、逆全球化抬头、中美贸易战战云诡谲等复杂多变的国际形势;又存在“走出去”同质化竞争加剧,优质电力项目资源日益稀缺,同业竞争异常激烈的行业风险。
此种情况下,电建海投公司勇于探索风险管控手段,切实保证各项管控措施落地,积极面对新国别新领域的各项挑战。目前电建海投公司于2015年顺利进入巴基斯坦市场,投资开发的卡西姆项目是中巴经济走廊首个落地的大型能源类建设项目;2016年顺利进入印尼市场,投资开发的明古鲁项目是中国信保在没有政府担保情况下承保违约险的首个电力项目;2017年、2018年先后进入孟加拉市场和澳大利亚市场,尤其在面对澳大利亚竞价上网的市场环境下,电建海投公司坚持风险尽职调查,严格履行电价机制预测,为最终项目落地打下了基础。
目前电建海投公司正积极探索土耳其、匈牙利、波兰、缅甸、新加坡等众多新国别新市场。创新风险管控手段,让海投公司在走出去过程中更有底气,走得更稳,行得更远。
(二)风险管控多措并举,确保稳增长久经营
经过7年的发展,电建海投公司按照“风险管控永远是第一位”的要求,建立法律合规制度、搭建风险管控体系,建立风险月报的预警机制,在充分重视前期尽职调查的基础上,协议分担、保险转移、风险自留、风险避免等各种管控手段多措并举。既严格防范“黑天鹅”问题,更坚决杜绝“灰犀牛”事件,充分平衡当期风险和长远利益,坚持底线思维,守住依法合规红线,不断提升抵御风险的能力,确保电建海投公司能持续稳健经营。
7年里电建海投公司发展不断迈入新台阶,截至目前,电建海投公司在14个国家和地区设有各层级全资及控股子公司36个、4个参股公司和1个代表处,已建成投产项目7个,正在开发建设中的项目4个。2018 年,电建海投公司各项主要经济指标大幅增长,全年实现营业收入94.05 亿元、利润11.26 亿元、资产总额427.08 亿元,同比分别增长17.16%、85.29%、23.22%,资产负债率61.26%,全年实现经济增加值2.56 亿元,同时电建海投公司全年发电量突破100 亿度,发展基础更加厚实,发展质量持续提升,发展后劲不断增强。连续4年荣获电建股份公司投资管理评价指标考核第1名。企业的控制力、影响力、抗风险能力和国际竞争能力持续增强,海外国有资产实现了保值增值。
(三)确保项目生命周期,有效践行社会责任
“明者远见于未萌,而智者避危于未形”,电建海投公司时刻保持警醒,认清形势,把握大局,不断加强风险管理的探究与创新,牢牢守住不发生颠覆性风险的底线,密切关注全球局势变化以及重大事件发酵影响,提前谋划,防范“蝴蝶效应”,不断提升突发事件敏感意识和敏感能力,增强了项目持续稳定的生命力,加强了项目全生命周期的风险管控能力。
项目稳健经营得到有效保障情况下,电建海投公司总结社会实践经验,建立了流程清晰、运转顺畅的社会责任工作机制,促进了企业社会责任管理工作深入开展,以良好的履责推动企业价值创造。坚持战略引领,推行“全员参与、全程覆盖、全面融合和纳入绩效考核”的“3+1”社会责任管理,确保社会责任管理工作的有效开展。推行“治理属地化、经营属地化、资源属地化、发展属地化、责任属地化和文化属地化”的“六位一体”属地化管理体系,助推海外履责深入开展。在推进项目开发建设的同时,认真履行社会责任,积极参与当地公益事业,为当地人民架桥筑路、修建设施、捐资助学等,赢得了当地政府和人民的认同、尊重和支持,有效地推动了项目本土化建设,实现了和谐安全、合作发展与价值共享,增强了中国电建拓展国际市场的重要软实力,树立了中资企业“负责任、勇担当”的良好形象。
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