自然保护地矿业权退出与补偿问题及对策研究

行业热点 转载 · 1034浏览 · 0元打赏 · 2020-06-24 · 丝路英雄汇(丝路通)

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导读

　　自然保护地内的矿业权退出是一项政策性非常强的工作，涉及的经济关系和法律关系比较复杂。由于现行法规对“行政补偿”没有统一规定，在实施过程中尚缺乏具有可操作性的制度支撑，影响到矿业权退出工作的顺利实施。近几年部署开展自然保护地内矿业权清理工作后，各地在实践中积极探索，形成了一批制度性成果。文章基于对地方出台相关政策的分析，对矿业权退出涉及的补偿问题进行了理论探讨，梳理需要注意的问题，并提出分类补偿的工作思路：(1)坚持“共性问题统一尺度、个性问题一矿一策”，确定分类补偿原则；(2)依据矿产资源勘查开发权益分配比例，划定中央与地方补偿出资比例；(3)统筹用好中央各项优惠政策，减少地方财政资金压力；(4)因地制宜综合施策，探索符合各地实际的矿业权退出补偿方式；(5)兼顾生态安全与资源安全，统筹矿业权退出与国家矿产地储备体系建设。

　　本文引用信息

　　贺冰清，冯聪.自然保护地矿业权退出与补偿问题及对策研究[J].中国国土资源经济,2020，33（6）:04-09.

　　2017年以来，为贯彻落实中央关于生态文明建设的精神，自然资源部门在全国范围部署开展自然保护地内矿业权清理核实工作，并提出矿业权分类处置的总体要求。其中，自然保护地内部分矿业权需要依法有序退出。近几年来，各地结合实际情况开展了矿业权退出的实践探索。自然保护地内的矿业权退出，政策性很强，涉及经济、法律关系复杂，社会关注度高，各级人大建议、政协提案均有对矿业权退出补偿问题的反映和建议。矿业权退出的程序、方式及矿业权人的权益保障，受到专家学者、法学界人士、矿业权人的广泛关注。为保障自然保护地内矿业权有序退出，进一步规范细化分类处置政策，急需加强相关政策研究工作，进一步准确把握工作中涉及的法律关系和经济关系，从理论上和实践层面研究提出具有可操作性的退出补偿政策措施。

1 自然保护地内矿业权退出补偿的法律政策依据及政策思路

　　1.1 法律政策依据

　　按照我国《行政许可法》相关规定，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此造成的损失应当依法给予补偿。同时，根据我国《物权法》规定，探矿权、采矿权适用关于用益物权的一般性规定，矿业权人的合法权益受法律保护，明确了矿业权的物权属性和财产权地位。《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中也强调，健全以公平为核心原则的产权保护制度。但也应该认识到，探矿权、采矿权是一种不同于一般性物权的、具有公权特征的私权，其产生、获得方式，与采认民法保护的私权有着根本的不同，如《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》中明确提出，在矿业权设置涉及损害公共利益、环境利益的情况下，法院可以作出矿业权废止的判决。

　　自然保护地内矿业权退出，是政府部门作出的、要求管理相对人必须履行的行政决定，主要依据的是《自然保护区条例》第二十六条和第三十二条的相关规定。原环境保护部等十部门2015年联合下发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号）中进一步明确提出，对于自然保护地内合法取得的探矿权、采矿权，要制定差别化的退出和补偿方案。

　　《自然保护区内矿业权清理工作方案》印发以来，各级地方政府加大了对各类保护区矿业权退出力度，内蒙古、黑龙江、广西、安徽、山东等省区均研究制定了自然保护地内矿业权退出工作方案。为贯彻落实中央要求，切实保护自然保护区内生态环境，四川、甘肃两省分别制定了《四川省大熊猫国家公园暨自然保护区矿业权退出方案》《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》，积极探索建立自然保护地已设矿业权的退出机制，并按照差别化的补偿思路，研究提出了适合本地实际情况的矿业权退出补偿范围和补偿标准。各地在实践中也不断呼吁国家有关部门加强指导协调，尽快出台矿业权退出补偿的指导性政策措施。

　　1.2 政策思路

　　作出矿业权退出的行政决定，是推进落实生态文明建设的需要，是基于落实国家战略层面的考量。由于各省（区、市）资源禀赋及经济发展程度存在差异，应综合考虑国家生态文明建设需要以及能源资源安全保障的需要，区分自然保护地的核心保护区和一般控制区、矿种的战略地位和特殊性、矿业权设立的时间等因素，制定积极稳妥的差别化退出管理政策。

　　在退出矿业权的处置方式上同样需要体现差别性，主要区分保护地设立与矿业权设立的先后顺序，参考矿业权取得的合法性，采取“自行废止、避让变更、整体注销”三种方式并适用不同的退出补偿原则。除“自行废止”以及通过违法违规方式取得的矿业权明确不予进行补偿外，还要进一步考量相关产业政策，矿业权人履行责任义务情况，以及勘查企业、矿山企业的生产经营情况，进一步细化矿业权退出补偿政策。根据分类处置原则，需要退出自然保护地的矿业权之中，有一部分本该正常结束勘查开采活动，如：一些探矿权本身没有探获可供开采的资源量，需要探矿权人自身承担勘查风险对探矿权进行注销；一些采矿权根据国家产业政策原本就需要退出，或者资源已经枯竭，可以直接由矿业权人申请注销或到期公告注销；还有一些未履行法定义务且整改后仍然达不到要求的矿业权。我们认为这些矿业权的退出无需进行补偿。

2 矿业权退出补偿的实践经验和遇到的问题

　　通过对各省（区、市）出台相关文件的内容进行分析，在自然保护地内矿业权退出补偿问题上的主要经验和做法有：一是充分体现行政补偿的基本原则，强调合理补偿，认为矿业权退出是企业应承担的经营风险；二是退出补偿兑现要与矿业权人履行义务情况挂钩，在兑现补偿前需要对勘查开发投入、缴纳价款以及矿山地质环境恢复治理费用等情况进行调查核实；三是降低行政风险，委托第三方评估机构对资产进行评估，并将评估结果作为矿业权人退出的补偿依据，同时在方案中明确审计工作要求；四是矿业权人需要先行停止勘查开发行为，政府与企业签订补偿协议，约定各自承担的责任义务；五是多以市、县级人民政府作为补偿主体，也从侧面反映出相对于充分的补偿额度，地方财力存在一定的难度，难以保证行政补偿所需资金。从地方的探索实践分析，退出补偿工作中存在的突出问题主要有以下几个方面。

　　2.1 矿业权退出的制度有待进一步明确

　　依据《行政许可法》相关规定，无论矿业权是撤销、吊销或者公告废止，在作出行政退出许可决定后，均需矿业权人办理相关注销登记。目前矿业权的撤销、吊销及公告废止后的注销程序如何履行等问题一直不够明确。近期，有关部门就政策性关闭矿山采矿许可证注销问题提出了具体办法，《自然资源部办公厅关于政策性关闭矿山采矿许可证注销有关工作的函》（自然资办函〔2019〕1574号）中明确“收到地方人民政府（或部门）有关矿山关闭情况的通知后，颁发采矿许可证的自然资源主管部门可直接注销采矿许可证并向社会公告”，终于有了制度性突破。但在法律程序和相关部门职能衔接等方面还有待进一步细化。

　　2.2 补偿的内涵和外延有待厘清

　　目前普遍认为，应该将企业的勘查开发成本列入矿业权的退出补偿范围，但有些费用是否应该列入补偿范围有待进一步商榷。一是矿业权的取得成本是否列入补偿范围？如，在矿业权转让市场，从其他企业购得的矿业权所缴纳的出让金。我们认为，矿业权出让金由矿业权出让合同约定，属于前期投入，应列入矿业权成本支出。二是矿业权延续过程中发生的费用是否列入补偿范围？如编制各项报告发生的技术服务费等。三是矿业权人缴纳的价款反映的是国家勘查投资收益；矿业权人缴纳的权益金体现国家所有者权益。政府对矿业权实施强制退出后，应将已经收取的价款或者权益金按比例进行返还。问题是政府退还的价款或者权益金是否属于矿业权退出补偿范围，两者能否混为一谈？

　　2.3 补偿金额标准难以认定

　　尽管以《关于地质矿产勘查投入核算范围的通知》以及《地质调查项目预算标准》为依据，通过核算工作量，可以基本核定矿山企业的勘查开发投入，但矿产资源的禀赋条件不同，区域经济发展程度存在差异，根据矿业权人提供票据认定的实物工作量或者依据储量评审备案的有效工作量，难以准确核算矿业权人的投入资金。特别是一些老矿山以及经营管理不够规范的民营矿山企业提供资金支付凭证、合同、票据比较困难，也会影响实际投入的认定。即使所需资料齐全，在评估过程中也往往由于评估方法和系数使用不合理，导致评估结果存在偏差。

　　2.4 处于“探转采”阶段的矿业权如何补偿

　　探矿权人通过长期的地质勘查工作已经发现具有开发利用价值的资源量，即探矿权处于保留阶段，正准备办理“探转采”手续，矿山建设也已进入筹备阶段，往往已经产生了前期投入，但储量未进行评审备案或未经专家论证找矿成果，其探明的资源量价值没有任何体现，无法计算预期投资收益。此类情况下如果完全按照探矿权标准进行补偿，矿业权人将承受很大的经济损失，将难以达成补偿协议。需要注意的问题还有矿业权人经过“探转采”最终取得采矿权并实施矿山建设后，退出补偿要综合考虑矿山建设成本以及前期的勘查成本。

3 需要进一步厘清的几个认识问题

　　3.1 根据矿业权合法性以及矿业权人履行义务情况确定是否补偿

　　矿业权退出补偿的基本原则是对自然保护地内合法设立的矿业权权益损失进行合理补偿，对于通过违法违规方式设立的矿业权可直接进行公告注销，不予补偿。还有一些合法设立的矿业权，矿业权人在日常勘查开采活动中拒不履行责任义务，需要依法进行处罚后，再进入协商补偿程序。

　　在矿产资源勘查开采行为终止后进行生态修复，这项法定义务并不因为矿业权人被动退出矿业权而终止。勘查开采行为终止后，矿业权人是否履行生态环境恢复治理义务，是评价矿业权是否顺利退出的重要标准。工作中要将是否进行退出补偿以及补偿标准与矿业权人履行矿山地质环境恢复治理义务挂钩。矿业权人退出补偿金额要在矿业权人履行全部义务后，统一核算补偿。如果采矿权人拒绝履行治理义务或者无法履行相关义务，补偿金额中应将这部分补助费用酌情扣除。

　　3.2 矿业权的退出补偿是对矿业权人失去经营资格的损失弥补

　　矿业权退出补偿是对矿业权作为一种独立的用益物权财产价值的补偿。法律上对“财产权”的界定较为宽泛，矿业权的财产价值也不应理解为是矿产资源储量价值为主的市场价值。“行政许可”之公权性质与“物权”之私权性质的捆绑，使得矿业权人同时取得了特定范围内矿产资源的财产权利和勘查开采特定区域内矿产资源的许可。按照现行矿业权制度设计，矿业权特别是采矿权，其退出不仅伴随着矿业权人失去资源权益，很多情况下还是矿业权人市场主体资格以及经营资格的终止。在补偿范围认定上，我们认为，合理的矿业权退出补偿是对矿业权人失去矿业权权益的补偿，也是对矿山企业失去经营权的补偿。对于矿业权的退出补偿，可以参照建设项目压覆矿产资源相关文件中确定的补偿范围进行设计，同时根据补偿主体与客体的实际情况进行调整。根据《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》确定的补偿范围，原则上应包括被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款，以及所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁等相应的直接损失。建设项目压覆矿产资源的补偿范围，既包括矿业权人的成本支出，也包含相应的资源权益损失。需要注意的问题是，建设项目压覆矿产资源的补偿主体是企业，而保护地内矿业权退出的补偿主体是政府，政府代表全民行使矿产资源的所有者职责，二者承担的补偿责任应有不同。

　　3.3 矿业权退出补偿范围应基于企业的矿业权资产损失进行评估

　　矿业权资产与储量资产（矿产资源资产）是两个不同的概念。尽管矿业权资产价值依附于矿产资源，与矿产资源储量关系密切，但二者有本质区别：矿业权资产是矿业权人通过投资形成的投资者权益；储量资产是矿产资源所有者享有的权益。按照“在实际损失范围内确定补偿数额”的原则，矿业权的退出补偿是政府对矿业权人已投资形成权益的损失补偿，即对矿业权人投资形成的权益损失的补偿。因此，基于矿业权资产核算范围确定补偿范围更具合理性。

　　我国《宪法》规定，矿产资源属于国家所有。矿业权范围内尚未进行开采的矿产资源依然属于国家所有。实际上，储量资产也不作为企业资产计入资产负债表。如果将储量资产作为自然保护地内矿业权退出补偿的标的，实际上是国家作为资源所有者对本就属于自己的资产对矿业权人进行补偿，理论上说不通！因此，我们认为不能简单地将储量资产作为补偿范围，而只能是作为退出补偿的参考因素。

　　3.4 矿业权退出产生的价款退还与退出补偿不能混为一谈

　　退还价款与退出补偿虽然都属于政府行为，但是具有不同的法律属性，代表着不同的经济关系。退还价款是国家作为矿产资源所有者对矿业权人作出的补偿行为，体现的是准民事主体之间的经济关系。自然保护地内的矿业权退出是政府作为矿产资源的所有者收回企业尚未到期的矿业权许可，意味着资源所有者单方面提出解除经济关系，所有者应对企业以往交纳的价款或者权益金按一定比例返还。而退出补偿是政府作为审批机关对矿业权人作出补偿的行为，体现的是行政机关基于特定的行政行为对当事人造成损失的经济弥补。关于政策性关闭矿山的价款退还已有明确的规定。《关于进一步做好政策性关闭矿山企业缴纳矿业权价款退还工作的通知》有关规定，对矿业权直接注销的矿业权人，应退还其拥有的剩余矿产资源储量对应的已缴纳矿业权价款。实际工作中，《西安市秦岭北麓矿山专项整治方案》《关于依法关闭贺兰山自然保护区矿山的通知》等大部分政策方案中均提出，根据剩余储量占有偿处置资源储量比例核算确定应退还给企业的价款。

　　而矿业权退出补偿性质是行政补偿，一般以直接现实的损失为限。矿业权退出补偿主要依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》中“撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额”进行确定。从中央和地方制定的自然保护地内矿业权退出政策看，退出补偿坚持“合理补偿原则”，补偿范围不包括必然可得利益。

4 对策建议

　　矿业权人能否注销矿业权并获得合理补偿，决定矿业权退出工作能否顺利实施及取得预期实施成效。鉴于自然保护地内矿业权退出补偿范围认定的复杂性以及补偿标准的不确定性，在对矿业权人的补偿问题上除了坚持依法有据、合理补偿原则外，还要综合考虑各级财政的承受能力，鼓励各地结合实际情况，探索新的补偿模式以及工作机制，目的是依法维护企业合法权益，妥善化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。本文在总结地方实践经验基础上，提出以下对策建议。

　　4.1 坚持“共性问题统一尺度、个性问题一矿一策”，确定分类补偿原则

　　对自然保护地需要退出的矿业权进行统计分析，区分矿种、企业性质，一方面有利于分析矿业权退出对经济社会发展产生的影响，另一方面是为做好分类处置的准备，按类别采取不同处置方式。需要重点考虑以下几点：一是探矿权与采矿权的补偿方式、测算方式以及补偿标准应有不同；二是根据矿业权获取方式、出资性质以及主动退出与强制退出等不同情况采取不同的补偿方式与标准；三是按照权利义务相互对等、投入补偿相平衡原则，矿业权退出补偿要参考矿业权人税费缴纳情况。

　　对于国有企业、国有地勘单位退出的矿业权，关注的重点是职工安置和企业可持续问题，建议通过协调国资委等部门，争取国有资产核销政策，采用矿业权资产核销的方式实现退出，进行资产损失的审核和认定后，在财务报告中对相应资产损失予以核销。地方政府不再进行价款退还以及退出补偿。对于私营、民营企业的矿业权，要认真做好矿业权评估工作，以评估结果作为依据进行价款退还以及确定补偿核算标准。注重发挥地方政府的主动性和创造性，结合地方实际，鼓励探索资产置换等多种补偿方式。

　　4.2 依据矿产资源勘查开发权益分配比例，划定中央与地方补偿出资比例

　　在开展自然保护地内矿业权清理工作的基础上加强分类研究，厘清中央与地方的责任义务，确保财政资金补偿到位。理论上讲，按照权利与义务对等的原则，应考虑依据中央与地方获取矿产资源勘查开发权益的分成比例。可以考虑按照矿产资源权益金中央与地方分成比例，合理划定各级财政的出资比例，明确矿业权退出补偿资金的来源。中央财政与地方财政可采取不同的补偿模式，中央财政主要采取划拨专项资金的补偿方式，地方政府可以根据实际情况综合采取资金补偿与政策补偿两种方式。至于省以下的补偿资金分摊筹措办法，允许各地根据实际情况自行制定相应的制度。

　　4.3 统筹用好中央各项优惠政策，减少地方财政资金压力

　　矿业权退出补偿属于行政补偿行为。行政补偿是指行政主体合法行使行政权力的行为损害了行政相对人的合法权益，或行政相对人为公共利益而使自己的合法权益受到损害时，国家弥补行政相对人损失的一种给付救济。地方政府应深入细致地研究中央给予地方的各项生态环境恢复支持政策，特别是财政政策,统筹矿山生态环境恢复治理专项、重点生态功能区转移支付等财政资金，对矿业权人实施合理补偿。如，西安市出台的《西安市秦岭北麓矿山专项整治方案》中提出，使用环保资金补偿矿业权人。还可以借鉴退耕还林、宅基地退出复垦的成功经验，制定相关的激励措施，根据矿业权人的配合情况制定奖补政策，进一步降低矿山企业损失。

　　4.4 因地制宜综合施策，探索符合各地实际的矿业权退出补偿方式

　　自然保护地内的矿业权退出不是引导型的退出，而是政府主导下限期完成的强制性退出，一般采取直接补偿的方式，即确定补偿范围，以模型计算补偿的数额，在协商的基础上由地方政府以直接支付现金的形式补偿矿业权人。鉴于补偿范围情况复杂，补偿金额确定困难，可以综合运用财政、自然资源等领域相关政策，拓宽补偿渠道，完善补偿方式。鼓励地方政府对关停的矿山企业施行扶持政策，如返还失业保险、职工生活补助、转岗培训等，切实减轻企业负担。参考国外经验，探索矿业权（资源）置换补偿方式，有条件的地方政府可考虑进行跨产业置换，以及给予土地政策、绿色金融等政策支持。同时，政府与企业合作经营矿山企业的剩余资产也是实现矿业权退出的选择，如美国、德国等国家在煤炭去产能过程中，政府与企业共同应对债务问题，通过政府补贴、市场融资等途径筹措扶持资金。

　　4.5 兼顾生态安全与资源安全，统筹矿业权退出与国家矿产地储备体系建设

　　在全国范围内开展自然保护地内矿业权退出工作，要科学评估其对国家资源供应保障产生的影响。根据工作要求，与各类自然保护地存在重叠的重点成矿区、整装勘查区内的探矿权可以退出，但是相关综合研究工作不应“一刀切”停止，要特别注意地质资料的收集整理工作，进一步研究资源的开发利用潜力，论证在特殊条件下进行矿山建设的可行性。同时，为保证国家资源安全，建立国家矿产地储备制度的呼声由来已久，相关单位也开展了大量的前期研究工作。建议：对于需要退出的战略性矿种，由中央财政集中出资进行收储，作为国家战略储备，储备矿产地资产权益归中央所有；同时，也允许地方政府参照此思路探索由地方财政出资进行矿产地收储，更多地采用政府与市场相结合的办法解决矿业权退出补偿的难题。

　　（贺冰清（1969—），男，江西省莲花县人，自然资源部咨询研究中心研究员，工学博士，主要从事自然资源管理及政策研究。）

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