2019年12月暴发的新冠肺炎,至2020年5月31日,已影响全球215个国家和地区,累计确诊超593万多例,累计死亡36.7万多例。疫情严重威胁人们生命安全,冲击世界经济,重塑国家政治议程,改变国际关系格局,加速外交转型,重组外交议题,也为外交增加了新的内容。本文通过中国应对新冠肺炎疫情开展国际合作,践行全球卫生外交的历程,窥视外交转型的趋势和特点。

一、 新冠肺炎全球大流行推动外交转型

作为一种社会形态,外交是人类社会发展到一定阶段的产物,并随着人类社会的进步而变化。促进外交转型的动力与推动国家对外政策调整的动力一样可以被划分为四个方面:一是外部冲击,即体系的变化;二是内部政体的变化;三是政府的改组;四是领导认知和思维方式的变化。外部冲击或体系变化的影响具有普遍性,如第一次世界大战后从旧外交到新外交的转变;冷战结束后全球化的深入发展导致外交的环境、行为体、沟通方式和规范等方面的变化,促生“整体外交”(integrative diplomacy)。相对而言,国内政体变化的影响多局限于一个国家,如新中国的成立彻底结束了近代百年的屈辱外交,揭开了中国外交的新篇章。领导人认知变化引发的转型属于政策方向和项目规模上的变化,如中国对战争与和平认知的变化和改革开放的影响。外交转型和变化主要是由国内外力量共同推动的,新冠疫情全球大流行给这种转型提供了新动力。

新冠疫情全球大流行对卫生与外交两者关系的影响前所未有。历史上,卫生与外交的关系大致可以分为四个阶段:第一阶段,一国对外政策忽视甚至阻碍卫生和健康。例如,历史上战争与冲突给人类健康和卫生领域带来的严重的后果,但政治和战略的考虑忽视了健康问题;第二个阶段,健康问题成为对外政策的工具和外交的载体,如冷战时期国家间开展的医疗卫生援助多是如此;第三个阶段,健康问题成为对外政策和外交的重要组成部分,如联合国的《联合国千年宣言》和《变革我们的世界:2030年可持续发展议程》都把卫生和健康问题纳入社会经济可持续发展议程,使之成为国家发展战略的一部分;第四个阶段,人类健康成为外交的目标。新冠肺炎疫情对生命安全的重大威胁,使抗疫成为国家政治的头等大事。在这个阶段,卫生问题不再仅仅是一个政治或对外政策的工具,而成为国家治理的首要任务,世界各国不得不联合起来加以应对。

新冠肺炎疫情暴发的时间节点也使疫情对国际关系和外交的影响具有新的特点。例如,在冷战的高峰期,美苏之间危机不断,但双方仍然能够合作推广天花疫苗接种,共同消灭了天花这种烈性传染病。这次疫情发生时,世界最大的两个经济体中美之间关系已出现裂痕,贸易战刚刚因达成第一阶段协议而停止冒烟。人们期待中美两国能搁置分歧,合作迎战,抗击新冠肺炎病毒。遗憾的是,形势发展表明,中美之间并没有开展应对疫情所必需的合作,两国关系进一步下滑,这不仅影响未来国际关系的格局,也塑造外交转型的方向。

二、 合作抗疫的卫生外交成当务之急

改革开放以来,中国国内工作重心始终集中在现代化建设上,中国外交的任务也一直是为国内经济建设创造良好的国际环境。40年来,中国外部环境持续保持和平稳定,中国经济也保持高速稳定发展。从1979到2017年,中国国内生产总值(GDP)平均增长率为9.5%。经济进入新常态后,发展速度有所减缓,但2018年和2019年仍然达到6.6%和6.1%,明显高于世界同期平均水平。但是,受新冠病毒肺炎疫情的影响,2020年第一季度国内生产总值同比下降6.8%。为集中精力应对疫情,外交的任务也要服务这一大局,中国外交进入一个特殊时期。

应对新冠疫情卫生外交的主要内容和方式,是在应对疫情方面开展广泛的互助合作。此项工作包括争取国际援助和协调和开展对外援助两个方面。由于最早受到疫情冲击,中国得到了国际社会政治和物资的大量支持。截至5月底,全球有77个国家、12个国际组织和84个国家的地方政府、企业、民间机构、人士向中国提供了抗疫物资捐赠。

在国内疫情取得阶段性胜利后,中国根据“当地疫情的严重程度、当地医疗卫生条件和医疗物资缺乏程度”;“有关国家向中方提出的具体援助需求”和“中国政府自身所具备的能力”等原则,积极向遭受疫情打击的其他国家提供抗疫援助。到2020年4月10日,“中国已经或正在向127个国家和4个国际组织提供抗疫物资援助”。

除了一般的物资援助外,中国还同国际社会和有关国家在药物、疫苗、检测试剂等方面开展的科技合作。具体地说,这方面的工作主要包括三个内容:

其一,向受灾严重的有需要国家派出医疗卫生专家组,提供直接的医疗卫生援助。随着中国疫情的好转,中国向有需要的国家和地区派遣医疗专家团队,直接参与其他国家的抗疫斗争。从2020年2月27日中国开始向伊朗派出医疗专家组,截至2020年5月31日,中国共向27个国家派出29支医疗专家组;指导长期派驻在56个国家的援外医疗队协助驻在国开展疫情防控工作,帮助他们抗击新冠肺炎疫情。

其二,利用现代通信技术,通过远程视频与其他国家的医疗专家交流和分享经验,提供智力支持和帮助。新冠疫情暴发后,不少国家为了防止疫情传染,关闭边境,医疗技术人员的直接合作受限。与抗疫有关的中方专家与相关国家的同行举行视频会议,结合外方关切,介绍经验,交流、分享信息。截至4月12日,中方先后同世界153多个国家及地区性国际组织举行83场卫生专家视频会议。此外,中国还与世卫组织、欧盟、非盟等组织,以及疫情高发或卫生体系脆弱的国家建立起密切的沟通机制,与全球180个国家、10多个国际和地区组织分享疫情防控和诊疗方案。需要强调的是,尽管中美关系在疫情暴发前就开始恶化,在抗疫合作过程因美国方面的原因,双边关系中充斥着不和谐的噪音,中国仍然与美国保持着密切的合作,定期向美方通报分享有关信息。

其三,向国际社会分享中国抗疫经验,为世界抗疫提供中国方案。中国国家卫生健康委汇编了7版新冠肺炎诊疗方案、6版防控方案等一整套技术文件,向世界各国提供。用中国外交部发言人的话说,“这些方案源于中国,面向世界,已翻译成多语种同世界各国分享交流,及时分享给全球180个国家、10多个国际和地区组织,助力维护全球卫生安全”。中国在应对这次疫情过程中的对外援助是新中国成立以来援助时间最集中、涉及范围最广、规模最大、形式最多样的一次紧急人道主义行动。

三、 首脑外交引领抗疫国际合作

新冠肺炎疫情全球大流行的严重危害程度,已经不是医疗卫生专家可以解决,必须由国家领导人从政治高度予以重视和应对。作为传染性疾病,新冠肺炎疫情对人类的危害是全球性的,但疫情总是暴发在不同国家的领土主权范围内,控制国内疫情就是对国际抗疫的贡献,也是开展国际抗疫卫生外交工作的前提和基础。应对危机的战场首先在各国国内——近几个月来,各国领导人亲力亲为直接指挥各自国内抗疫,指导国际抗疫合作,开展抗疫首脑外交,体现出抗疫工作在当前国家政治中的重要地位。

首脑外交也体现在中国抗疫外交实践之中。新冠肺炎疫情发生后,习近平总书记“时刻关注”“亲自指挥、亲自部署”中国疫情防控工作,“每天都做出口头指示和批示。”2019年12月1日,首例新冠肺炎确诊患者出现,2020年1月7日,习近平在主持召开中央政治局常委会会议时,对做好防疫工作提出要求。2020年1月20日,习近平“专门就疫情防控工作做出批示……要求各级党委和政府及有关部门把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,采取切实有效措施,坚决遏制疫情蔓延势头”。鉴于疫情迅速蔓延、防控工作面临严峻挑战,2020年1月22日,习近平“明确要求湖北省对人员外流实施全面严格管控”。2020年1月25日,中国正月初一,习近平再次主持召开中央政治局常委会会议,对疫情防控特别是患者治疗工作进行再研究、再部署、再动员,成立中央应对疫情领导小组,统一领导,统一指挥,分类指导做好疫情防控工作。最高层的重视和亲自参与是中国国内抗疫成功的关键。

根据疫情快速恶化的趋势,中共批准于2020年1月23日对武汉“封城”。随后全国一盘棋,全面动员、全面部署、全面加强疫情防控工作:中央应对疫情工作领导小组召开30余次领导小组会议,研究部署疫情防控和统筹推进经济社会发展的重大问题和重要工作;各党政军群机关和企事业单位紧急行动;广大医务人员无私奉献、英勇奋战;遭到疫情重创的武汉通过加扩容、建立方舱医院增加床位收治感染病人。为了解决医疗人员不足的状况,国家卫生健康委于2020年2月10日提出建立省际对口支援湖北省除武汉以外地市新冠肺炎医疗救治工作机制。随后,中国人民解放军、中央和国家部委,以及19个省份4万名医务工作者火线驰援,分批赶赴湖北16个市州,投入临床救治和疫情防控等工作,迅速遏制了疫情扩散蔓延势头。中国政府采取最全面、最严格、最彻底的防控措施,在短时间内遏制国内疫情。

外交是内政的延续,也服务于国内政治。抗击新冠肺炎疫情的工作首先体现在国内,但应对传染性很高的新冠肺炎需要统筹国内国外两个大局。习近平在部署和领导国内抗疫的同时,积极开展首脑外交,引领中国抗疫外交。这个时期的首脑外交“既有双边对话,也有向多边会议致电”;既有与来自五大洲不同“国家领导人交往互动,也有同国际组织负责人会见通话;既面向外国政要和国际组织,也面向外方友好人士和普通民众”。

首脑外交有两个方面的内容。一方面,是其他国家通过最高层在政治上对中国抗疫工作所给予的支持。全球170多个国家领导人、50个国际和地区组织负责人以及300多个外国政党和政治组织向中国领导人来函致电、发表声明表示慰问支持;另一方面,则是中国最高层通过首脑外交,推动中外在抗疫方面的合作。自疫情暴发以来,习近平主席包括世界卫生组织总干事在内的近50位外国领导人和国际组织负责人通话或见面,介绍中国抗疫努力和成效,分享中国经验,呼吁加强双多边合作,支持国际组织发挥作用,携手应对疫情挑战为推动全球团结抗疫发挥了引领性作用。

截止2020年4月底,李克强总理同11个国家领导人和国际组织负责人通话12次,王毅国务委员兼外长同46个国家外长和3个国际组织负责人通话66次。阐释中国为防控新冠肺炎疫情国际传播做出的贡献,感谢各方给予中国人民的支持和帮助,在政治上推动与相关国家的抗疫合作。最高层的沟通和协调,说明世界各国领导人对疫情的高度重视,也是引领中国与世界各国开展抗疫合作的前提和条件。

四、 多边外交维护全球公共卫生安全

多边外交是全球化时代国家间合作的主要舞台。习近平在中共中央政治局常委会召开会议分析新冠肺炎疫情形势,研究防控重点工作时指出,“加强疫情防控国际合作是发挥我国负责任大国作用、推动构建人类命运共同体的重要体现。要继续同世界卫生组织紧密合作,同相关国家密切沟通”。中方支持联合国及世卫组织在应对突发公共卫生事件、健全全球公共卫生治理机制中发挥核心作用,将公共卫生问题置于国际议程更加优先的位置,呼吁国际社会携手构建全球公共卫生安全防控体系,推进健康领域重大国际合作项目。这次新冠疫情给中国参与全球多边外交卫生外交提供了良机,展现了中国的政策和作为。

新冠肺炎疫情暴发后,联合国并没有像埃博拉病毒暴发后那样采取有力的举措,直到2020年4月20日,联合国大会才协商通过了一项决议,要求各国可以“公平、有效、及时地”获得为防治新冠肺炎而研制的任何疫苗。中国积极参与了作为国际经济合作主要论坛和全球危机应对机制的“二十国集团”内的国际合作。2020年3月12日,“二十国集团”在沙特阿拉伯首都利雅得召开“二十国集团”峰会协调人会议,会后发表的《“二十国集团”协调人关于新冠肺炎的声明》,呼吁“二十国集团”发挥引领作用,团结各方同心抗疫。2020年3月26日,习近平主席在“二十国集团”领导人特别峰会发言中呼吁尽早召开“二十国集团”卫生部长会议,加强信息分享,开展药物、疫苗研发、防疫合作;携手帮助公共卫生体系薄弱的发展中国家提高应对能力”,“有效开展国际联防联控”。在这次特别峰会上,与会各方承诺及时分享信息,采取一切必要措施共同抗击疫情,维护全球公共卫生安全;同意为发展中国家特别是最不发达国家抗疫提供支持和帮助;承诺维护全球经济金融稳定,减少疫情对全球贸易和供应链的冲击。2020年4月19日,“二十国集团”成员、嘉宾国家的卫生部长,以及世界卫生组织负责人在“二十国集团”卫生部长会议上再次呼吁全球加强团结协作,共同努力。会议提出了各种期待和希望,但并没有形成任何政策共识或采取任何具体行动。

中国在全球卫生外交领域的多边合作主要体现在中国与联合国下属的、专门应对卫生和健康问题的世界卫生组织的合作。新冠肺炎疫情暴发以来,中国领导层就中国与世界卫生组织的合作或表明态度,或做出指示。2020年1月28日,习近平主席会见世卫组织总干事谭德赛时表示,“世界卫生组织在协调全球卫生事务方面发挥重要作用,中方高度重视同世界卫生组织的合作”,中国“愿同世界卫生组织和国际社会一道,共同维护好地区和全球的公共卫生安全。”2020年3月10日,习近平在视察武汉时再次指出,“要加强疫情防控国际合作,同世界卫生组织紧密合作,加强全球疫情变化分析预测……加强同有关国家在疫情防控上的交流合作”。2020年3月26日,习近平在“二十国集团”领导人特别峰会上的发言中重申“中方支持世界卫生组织发挥领导作用”。2020年5月18日,习近平在第73届世界卫生大会视频会议开幕式上致辞,提出全力搞好疫情防控、发挥世界卫生组织作用、加大对非洲国家支持、加强全球公共卫生治理、恢复经济社会发展、加强国际合作等六点建议,并宣布两年内提供20亿美元国际援助、与联合国合作在华设立全球人道主义应急仓库和枢纽、建立30个中非对口医院合作机制、中国新冠疫苗研发完成并投入使用后将作为全球公共产品、同二十国集团成员一道落实“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”等中国支持全球抗疫的一系列重大举措。为了支持世界卫生组织抗疫工作,中国向世界卫生组织提供5000万美元现汇捐款,支持世界卫生组织帮助发展中国家加强公共卫生体系建设,提升应对疫情的能力。

中国与世界卫生组织在应对疫情过程中保持着密切的沟通和合作。2019年12月1日,首例不明肺炎确诊患者出现,2019年12月31日,中国就向世卫组织报告了新冠肺炎的疫情;2020年1月7日,中国疾病预防控制中心成功分离首株新冠病毒毒株。2020年1月9日,中国向世界卫生组织通报疫情信息,并将疫情病原学鉴定取得的初步进展分享给世界卫生组织。2020年1月10日,国家卫生健康和疾病防控部门负责人与世界卫生组织总干事谭德塞就疫情应对处置工作交流有关信息。当天,中国疾病预防控制中心将新型冠状病毒核酸检测引物探针序列信息通报世界卫生组织。2020年1月13日,世界卫生组织在官网发表声明指出,中国共享了基因组测序结果,使更多国家能够快速诊断患者。2020年1月22日至23日,中国安排中国—世界卫生组织新冠肺炎联合专家考察组,赴北京、广东、四川和湖北武汉全方位、深入调研疫情和防控等情况,对中国和全球疫情防控提出建设性建议。

中国的抗疫举措及与世界卫生组织的合作得到世界卫生组织的高度称赞和肯定。谭德赛在访问中国期间对中方在疫情暴发后所采取的行动“表示高度赞赏”,称赞中国的防疫行动“确立了防控的新标准”,赞扬中国领导人“公开分享信息”,肯定中国在抗击新冠病毒方面的贡献, “对中国政府最高领导人的领导作用、政治承诺和在透明度方面的决心”“表示欢迎”。

中方对世界卫生组织在抗击疫情过程中的作用及中国与世界卫生组织的合作都是满意的。2020年3月26日,习近平在复信谭德塞时,赞赏谭德塞为推动全球抗击新冠肺炎疫情所作努力,并表示,“中国将继续坚定支持你和世界卫生组织在国际抗疫合作中发挥积极领导作用”。在美国暂停对世界卫生组织拨款并威胁对世界卫生组织和总干事长谭德赛进行调查的情况下,中国国务委员兼外交部部长王毅于2020年4月18日同世界卫生组织总干事谭德塞通电话,表达对世界卫生组织和总干事的支持,并表示这种支持“就是维护多边主义的理念和原则,维护联合国的地位和作用”。2020年4月19日,“77国集团和中国”发表声明,赞赏世界卫生组织在抗击新冠肺炎疫情过程中发挥领导作用,呼吁国际社会团结一致,并增加对世卫组织的支持。中国与世界卫生组织之间的良好合作,对应对疫情和维护世界卫生组织的地位都是积极的,同时,也提高了中国在世界卫生组织中的地位和影响。

中国还通过地区性多边组织,积极与周边国家开展抗疫多边合作。周边邻国是较早受到疫情波及的国家,也是在应对疫情中最早与中国合作的国家。最早与中国开展抗疫多边合作的是东盟。中国是东盟最大的贸易伙伴,也是该地区主要游客来源国和投资方。新冠肺炎疫情减少双方人员交往,影响这些国家的经济发展。在2020年2月20日召开的中国—东盟特别外长会期间,与会国家外长就加大政治层面沟通,加强疫情应对,协调规划,增强本地区战胜疫情的决心和信心形成共识,会议发表了《中国—东盟关于新冠肺炎问题特别外长会联合声明》”。3月31日,在东盟秘书处的积极协调下,中国外交部和国家卫生健康委再次牵头组织了中国和东盟十国外交、卫生部门官员、医疗专家及东盟秘书处80余人参加了第二次视频会议,分享经验、加强合作。

2020年3月20日,中日韩三国举行新冠肺炎问题特别外长视频会议,就共同应对疫情、促进三国务实合作达成重要共识,同意探讨加强联防联控,共同遏制疫情跨境传播;加强政策沟通,密切协调配合,稳定三国产业链供应链;支持各自卫生、科技、商务等部门加强交流,开展药物疫苗研发合作。4月12日,东盟与中日韩召开抗击新冠肺炎疫情领导人特别会议,李克强总理在讲话中倡议各方“全力加强防控合作,提升公共卫生水平”并做出一些新的承诺,包括愿继续根据需要向东盟国家派遣医疗专家组;支持东盟设立抗击疫情特别基金;建议建立“‘10+3’应急医疗物资储备中心”等。会议通过的联合声明吸收中方的建议,承诺在早期预警机制和国家能力建设、防疫物质储备、核验合作、人才培养等18个领域加强合作。

五、 危机公共外交维护国家形象

新冠肺炎疫情所带来的灾难要求各国从政治高度予以重视和应对,这样做的积极影响是把卫生和健康问题提到国家政治议程的前列,推动国家间的合作。但将公共卫生问题政治化也产生了消极后果,即毒化国家在全球卫生领域合作的氛围,将卫生问题变成国家政治的工具和手段,制约国际社会在公共卫生和健康问题上的合作。

这种政治化既体现在国内也体现在国家间关系中。在国内的表现是,由于新冠肺炎疫情冲击股市、汇市、债市,增加失业人数,一些政府官员出于各种考虑,或隐瞒疫情,或“甩锅”推责,引发国内民众的不满和社会的分裂,削弱应对疫情的能力和效果。在国际上的表现则是,把抗疫的政策目标局限于保护本国民众的安全,对其他国家抹黑、污名,散布谣言,操控舆论,搅乱了全球卫生外交合作的舆论环境,把围绕卫生问题的国家间竞争扩展至信息领域,使抗疫工作成为替罪羊。

中国政府在防疫部署初期就重视舆论和媒介的工作。2020年1月20日,习近平就提出,“要及时发布疫情信息,深化国际合作。要加强舆论引导,加强有关政策措施的宣传解释工作”。2020年2月26日,他再次提出,“加强对外宣介和公共外交”。根据这一精神,国务院联防联控领导小组本着公开、透明和高度负责任的精神,每天召开新闻发布会,及时公布有关数据,介绍中国疫情和中国政府的政策,对于稳定人心,增加透明度发挥了重要的作用。

随着疫情在世界范围大规模扩散,一些西方政客和媒体开始对中国进行指责和批评,把民众对本国政府的不满情绪转向中国。这段时期,中国外交部和驻外使领馆利用现代传播和交流模式开展公共外交。其中的一个亮点是中国驻美国大使崔天凯疫情期间多次接受美国媒体采访所传达的信息以及这些信息的传达方式。比如,2020月9日,他在接受美国全国公共广播电视公司《面向全民》节目的采访;2020年3月17日,接受AXIOS和HBO采访;2020年4月3日,在华盛顿接受欧亚集团总裁布雷默主持的“GZERO WORLD”节目连线采访;2020年4月6日,他在《纽约时报》发表题为《同舟共济,定克时艰》的署名文章,表达对美国抗疫的支持,呼吁双边合作。中国大使借助美国媒体发出中国政府积极、温和的信号,表达合作的诚意和愿望,在缓和中美紧张关系方面发挥了釜底抽薪的作用,减缓了两国关系下滑的速度,展现了外交职能的本质。

根据外交部网站的信息统计,从2020年2月1日至2020年4月15日,中国驻其他国家使领馆和驻国际组织的代表处400多次围绕抗疫工作开展公共外交。他们或在驻在国主流媒体发表文章,或接受当地媒体采访,或举行记者招待会,或召开座谈会,或以书面的方式向媒体吹风等不同形式,介绍新冠肺炎在中国发展情况、中国政府应对新冠肺炎的举措和成就,协助驻在国或国际媒体帮助国际公众了解中国的情况。国际学者关注到,新冠病毒疫情暴发后,有更多的中国驻外使领馆开启推特账户,使有推特账户的中国驻外使馆在2020年3月底达80多个。如此集中和高频率就同一个问题开展如此多的公共外交活动,在中国外交史上也前所未有。

应对新冠疫情的公共外交是一次典型的危机时期公共外交。随着一些国家疫情的恶化,一些国家针对中国的“甩锅”推责升温,提出各种抹黑和污名中国的谬论,包括所谓的“中国原罪论”“中国延误论”“中国产品质量低劣论”“中国掩盖疫情死亡人数真相论”,并称中国把抗击疫情中的对外援助作为开展“影响力外交”“宣传外交”的工具,想填补美国领导力缺失的真空,怀有地缘政治图谋等等。除此之外,中美双方在疫情期间还进行了减少对方驻本国记者的媒体战。在近几个月的中国外交部新闻发布会上,西方媒体所提问题之尖锐,发言人回答时立场之坚定,双方交锋之激烈充分反映出中国所面临的国际舆论环境。

面对这样的舆论环境,维护中国的形象,成为中国驻外使领馆公共外交的重要工作。进入2020年4月以后,中国驻外使领馆反对西方对华污名的公共外交斗争有所升级。4月3日,中国驻瑞典大使发表声明批驳美国驻瑞典大使在瑞典媒体对中国抗疫工作的指责、诋毁,向广大瑞典读者讲明真相;4月4日,中国驻荷兰大使针对美国驻荷大使接受荷媒体采访对中国进行污蔑发文予以批驳;4月5日,中国驻法国大使馆发表声明,针对各种对中国的各种污蔑逐一予以回击、批驳和揭露;4月17日,中国驻秘鲁大使连续在当地《商报》发文,对秘鲁一作家借疫情对中国进行污名化“表示强烈反对”;4月14日,中国驻日本使馆发言人就《读卖新闻》刊发涉中国疫情防控负面报道“表示强烈不满和坚决反对”;从16日到17日,中国驻德大使馆连续发文驳斥德国媒体对中国的批评和污名。

这些公共外交活动在媒体产生广泛的影响,短时期内成为驻外领馆的重要任务。但从外交学的学理和实践角度看,不管是《维也纳外交关系公约》,还是传统的外交学研究中,都不曾有使领馆在这方面作用的规定和论述,反映面临国际舆论环境的巨大压力,中国驻外使领馆增加了新的职能。正如习近平4月8日在中共中央政治局常委会上提出的那样,“我们要坚持底线思维,做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备”。随着中国面临国际环境的变化,中国公共外交工作任重道远,需要做好思想准备迎接一场“伟大的斗争”,并争取一场“伟大的胜利”。

六、 领事保护的充实和创新

频繁的人员跨国境流动是全球化的一个重要体现。随着中国更深入地参与国际社会,越来越多的中国公民走出国门,或经商、或学习、或旅游。他们是中国与世界联系的重要纽带,也是中国融入国际社会的重要表现。随着国际安全形势复杂化,非传统安全威胁因素增加,中国公民和中资机构在海外遇到突发事件,造成人身伤害的概率大幅度上升。保护海外华侨的正当权益是中国宪法赋予外交部门的重要义务,也是外交工作的重要组成部分,在外交业务上属于领事保护范畴。这一业务是外交践行以人为本、外交为民理念的主要内容,也是普通公众认识和体验中国外交最直接的方式。

近年来,领事保护的任务每年都有大幅度的增加,已成为中国外交工作的一个关注点。新冠肺炎暴发后,各国施行的限行和隔离举措导致成千上万的人员滞留异国他乡,大大增加了各国领事保护和援助的任务,这是世界各国面临的普遍问题。维护海外华人和留学生的健康、安全和合法权益成为此次疫情暴发后中国外交工作的重要而急切的任务。中国外交部门在这次疫情中开展的领事保护,比以往历次领保行动规模都要大,工作更艰巨,这是中国领事保护工作史上从没有经历过的一大考验。

尽管疫情暴发初期不少海外中国人已经回到国内,但仍有包括140多万的海外留学生在内的不少中国公民滞留海外。中国政府时刻挂念海外同胞的安危,2020年3月28日,习近平主席在同美国总统特朗普通电话时特别强调:“目前在美国仍有大量中国公民包括留学生。中国政府高度重视他们的生命安全和身体健康。希望美方采取切实有效措施,维护好他们的生命安全和身体健康。”2020年4月2日,习近平在同比利时国王菲利普通电话再次提出,“希望比方高度重视并做好在比利时中国公民特别是留学生的安全保障工作。”中国领导人通过首脑外交的方式向一些国家领导人传达了中国政府对海外华人和留学生的关切。

中国外交部认真落实中央指示精神,在不断完善领事保护机制的基础上采取针对性举措,同驻在国政府外交、卫生、教育、警务、移民等部门保持密切联系,协调外方在签证延期、诊断救治和安全保障等方面向中国公民提供便利和协助;通过增设领事保护求助电话、开通微信群组等方式向海外中国公民群体提供更好、更及时的信息咨询服务。疫情暴发后两个月,外交部12308领事保护热线电话接听近17万通,为2019年同期的三倍,架起了祖国心系海外游子的爱心桥梁。外交部和驻外使领馆不断发布疫情高风险国家提醒,公布主要使领馆领事保护的热线电话。

随着疫情蔓延扩散,外交部指示280多个驻外使领馆全面动员起来,同当地中国留学人员建立并保持密切联系,及时了解他们的诉求和困难,帮助他们解决面临的各种实际问题,向海外中国留学生赠送“健康包”,维护好中国留学人员健康安全和合法权益。驻外使领馆还多渠道转发《海外留学人员新型冠状病毒防控指南》及驻在国疫情防控规定等信息。驻美国、加拿大和英国等中国留学生比较多的国家的大使馆和领事馆,协助遇到困难的留学生,对于受到感染的学生,联系相关学校、督促诊治。中国驻美国、法国等一些国家的使领馆还邀请国内著名感染科专家与中国留学生视频回答问题,在心理上和生活上向留学生提供帮助。

家是游子的避风港,祖国是每一名中国人的坚实后盾。在遇到困难时回到自己的国家是所有在外华人的愿望,也是联合国《公民权利及政治权利国际公约》赋予的权力。由于疫情导致国际客运航班量大幅调减,导致不少华人特别是留学生回国路程受阻。中国驻埃塞俄比亚、柬埔寨等有关国家使领馆获悉后第一时间积极行动,推动驻在国并协调国内有关部门帮助受影响的海外学子们安全返回国内。考虑到英国、美国疫情以及当地留学生面临的困难,外交部协调民航等部门于2020年4月2日开始增加临时航班,为确有困难的海外学子归国提供便利。根据中国民航局提供的信息,从2020年3月4日至4月13日,中国民航局共安排16架次临时航班协助在伊朗、意大利、英国、美国、西班牙的2744名中国公民回国,其中留学生1449名。来自中国外交和民航等部门所提供的雪中送炭的帮助和协助,让海外游子体会到回家温暖,也体会到外交的力量。

这次新冠疫情给中国领事保护提供了一个换位思考的机会。以往中国领事保护所关注的是中国公民在国外合法权益的保护问题。但随着中国经济的发展,越来越多的外国人到中国来工作、留学、旅游,给中国的领事保护提出新的问题。有数据显示,2018年共有来自196个国家和地区的49.22万名留学生来华留学。2019年,全国边检机关检查出入境人员6.7亿人次,其中外国人入出境9767.5万人次。随着中国开放程度的提高,申请到中国常驻的外国人也不断增加。2016年11月3日,上海市颁发首张外国人来华工作许可证,到2018年,一年内中国向外国人发放33.6万份工作许可证,使在中国境内工作的外国人已经超过95万人。为了“规范和改进外国人永久居留审批管理工作”,在新冠肺炎暴发期间的2020年2月27日,中国司法部发布《中华人民共和国外国人永久居留管理条例(征求意见稿)》全文,公开向社会征求意见。

管理越来越多的在华外国公民不仅涉及这些人个人的合法权益问题,从这些国家的角度看是它们外交部门领事保护的重要工作。在这一工作中,稍有不慎就会影响中国与相关国家的关系。新冠疫情暴发后,国家移民管理局在保护在华外国人方面做了大量的工作,如“在官方微博和微信公众号上推送了《疫情防控期间移民与出入境管理工作问题解答》(中英文版),以及根据中国疾病预防控制中心发布的预防指南整理翻译出的英、俄、法、德、日、韩六种外文版本《新型冠状病毒感染的肺炎公众预防提示》”。中国移民和出入境管理部门还通过电子邮件、手机短信、微博、微信等多种渠道和方式,将上述资料或提示信息主动推送给在华常住和永久居留外国人,帮助他们尽快了解掌握相关出入境政策和疫情预防知识。

但是,随着疫情防控形势的严峻,一些地方出现外国人在中国不遵守居家隔离等防控措施、殴打医务人员,或者在检疫场所与当地居民发生冲突的情况。一些事件在新媒体上迅速传播,或被放大,成为影响国内稳定和中国与相关国家关系的严重外交事件。一方面,中国网民质疑一些地方政府对外国公民提供疑似“超国民待遇”而表达对政府的不满;另一方面,相关国家政府对一些中国地方部门在管理外国人员过程中因文化差异或沟通问题而出现不当之处表示关切,引发相关国家的关注和交涉。

2020年4月初,有人将尼日利亚国民在中国广州遭“不当”对待的手机视频转发网上,引发非洲国家的担忧。一些国家外交部门召见中国驻这些国家的大使提出交涉,非盟表达关切,一些非洲驻华大使联名向中国表达关切,对中非关系产生了不良影响。事情发生后,“广东方面高度重视,迅速进行梳理排查,加紧改进完善工作方式,包括按照无差别对待原则落实各项健康管理服务,指定专门酒店供需要医学观察的外国人入住,适当减免经济困难人员住宿费用;同外国驻广州总领馆建立有效沟通机制;坚决反对任何种族主义、歧视性言论等”。2020年4月13日,中国国务委员兼外交部部长王毅同非盟委员会主席法基通电话,同日,外交部部长助理陈晓东集体会见20多个国家驻华大使或代表,就广东省疫情防控涉及非洲人在粤境况进行交流。中国外交部发言人多次发表谈话解释中国的政策。2020年4月14日,李克强总理在东盟与中日韩抗击新冠肺炎疫情领导人特别会议上的讲话也指出,“我们应当像对待本国公民一样,保护好各国侨民包括留学生的健康安全”。

在处理广州市在防疫期间对待在广州非洲人员的过程中,中国政府的不同部门始终表达了一个立场,那就是中国“对外国在华人员一视同仁,反对任何针对特定人群的差异性做法”。虽然这个事件并没有影响基础牢固的中非友谊,但它也许标志着一个开端,中国外交部门将来在管理不断增加的外国在华人员过程中,如何在法治与人道、国内秩序和中国与相关国家关系的方面寻求一种平衡,将成为一个值得关注的问题。这也给中国的领事保护工作提供一个换位思考的机会,加快这方面立法,推动中国外交部于2018年起草的《中华人民共和国领事保护与协助工作条例(草案)》尽早成为法律,为中国的领事保护提供法律保障和依据,从而在对等的原则下更好地开展使领事保护工作。

七、 社会力量呈现外交新动力

全球卫生外交被认为是政府和非国家行为体为提高全球健康,通过协调和策划旨在提高全球健康水平的政策解决方案的实践,其行为体不仅局限于主权国家,而是“国家、跨国组织和非政府行为体,为实现其政治、经济和社会等目标,针对健康挑战或利用健康概念和机制制定政策或谈判策略的政策形成过程”。在联合国大会通过的《变革我们的世界:2030年可持续发展议程》和第69届世界卫生大会通过的关于《与非国家行为体交往的框架》的WHA69.10号决议都提出支持非国家行为体参与全球治理,协助实现经济、社会和卫生发展目标。

在应对这次新冠肺炎引发的危机过程中,非国家行为体积极参与并做出积极的贡献,发挥了在其他领域未曾有过的作用。地方政府、企业和民间机构、个人通过各种渠道,向150多个国家、地区和国际组织捐赠抗疫物资。在美国国内疫情变得严重后,“中国很多企业和地方也都在纷纷向美国人民伸出援助之手,提供力所能及的帮助”。例如,2020年1月30日,马云公益基金会宣布捐赠1亿元人民币,用于支持新型冠病毒的疫苗研发,其中捐赠中国科学院和中国工程院各2000万元,用于其所属专业研究机构当前病毒疫苗专项研发,向美国,韩国及54个非洲国家提供援助。此外,马云公益基金会和阿里巴巴公益基金会紧急发起,并搭建了这个中国医院和全世界交流的平台,支持世界各国抗击疫情。

2020年3月30日,中国另一个互联网企业腾讯公司和联合国达成协议,为联合国提供技术支持。根据协议,中国腾讯成为联合国的全球合作伙伴,将为联合国成立75周年提供全面技术支持。从此,联合国将利用中国的腾讯会议、企业微信和腾讯同传在线举办会议,也意味着世界最大规模和最高层次的全球对话将在中国互联网科技企业的技术支持下进行。2020年4月2日,中国万科企业股资产管理中心将企业股中心的全部资产2亿股万科股票一次性捐赠给清华大学教育基金会,用于持续支持建设清华大学万科公共卫生与健康学院,培养国际公共健康事业人才,对中国公共卫生事业未来的发展产生巨大的推动作用。

尤其值得关注是,中国电讯企业华为在疫情期间的善举。尽管美国政府在全世界打压华为,并在疫情暴发期间实施新的对华为的制裁,但华为集团在美国纽约疫情日益严重的情况下仍然向纽约提供1万个N-95口罩,2万套医用防护服,5万副医疗护目镜,1万副医用手套,得到纽约市政府的感谢。在加拿大仍然扣留华为前财务总监的情况下,2020年3月22日,华为的第一批无偿援助抵达加拿大,到4月初再向加拿大运送300多万只口罩,3万副护目镜,5万副手套。截至2020年3月31日,中国企业向100多个国家和国际组织捐赠了医疗物资。

身居异国的华侨、华人和中国在外留学生在中国抗疫过程以独特的身份参与了这次抗疫斗争。在疫情暴发初期,海外华人及华裔企业,心系祖国,购买抗疫物品,捐钱捐物,驰援武汉。疫情在国外恶化后,他们又联合起来从中国或世界各地筹集抗疫物资,支持当地的抗疫斗争。特别是疫情在美国的恶化后,美国媒体和政客指责和抹黑中国,导致美国歧视华人事件增加,危及华人安全。2020年3月25日,美国百人会(Committee of 100)发表公开信,“反对新冠病毒暴发后针对美籍华人的种族行为”,并呼吁华人“在这个需要的时刻团结起来帮助美国”。一些关心美国华人社群的志愿者发表《致美国华人的一封信》,呼吁在美华人社会参与美国抗疫救灾。

民间组织和学术群体也以自己独特的方式推动国家间合作抗疫。2020年4月2日,中国共产党同世界上100多个国家的230多个政党联合呼吁各国加强合作,相互支持和帮助,汇聚全球资源和力量,打败病毒这一人类的共同敌人。同一天,来自中国社会科学领域的100名学者通过美国的《外交学人》发表《致美国社会各界的公开信》,呼吁全球团结合作。第二天,美国亚洲协会的中美关系中心和加州大学圣迭戈校区的21世纪中国中心组织了90多在中美关系领域有建树、有影响的前政要和学者共同签署“拯救美国、中国和世界人民”的公开信,提出“没有美中两国之间的某种程度的合作,任何抗击冠状病毒的努力……都不会取得成功”。所有这些努力表明,面对疫情中美双方的精英群体也积极参与其中,呼吁双边改善关系、加强合作、共同应对新冠肺炎疫情。

结  论

新冠肺炎疫情似一面镜子,折射出人性的善良和友爱,也暴露出人性的自私与邪恶;让人们看到国家间的合作与互助等积极方面,也让人们看到国家竞争与敌视的激烈程度和新的趋向。有人认为,新冠肺炎病毒大流行将“永远改变世界秩序”,也有人认为“这场危机可能是过去几十年世界进程中的一个驿站而非转折点”。同样值得关注的是,疫情让持续高速发展的经济瞬间停滞下来,给人们提供机会反思人与自然的关系,反思经济发展的本质和根本目的,反思中国与世界的关系。

从人与自然关系的角度看,社会的发展和进步就是利用和改造自然,造福人类的过程;从中国与世界的关系角度看,如何与外部世界相处一直是中国外交的主题。自1978年中国国内工作重心转移到经济建设上以来,“中国积极顺应全球化潮流,坚持对外开放基本国策,打开国门搞建设,拥抱世界、学习世界、贡献世界,与世界良好互动、共同发展”。中国与世界的关系增强了中国改造自然的能力,创了经济发展史上的奇迹。中国经济持续高速发展,人们生活水平不断提高,中国与世界的关系不断加强。这一历程让中国认识到一个道理,那就是“中国发展离不开世界,世界繁荣稳定也离不开中国。中国取得的发展成就与世界各国友好合作密不可分,中国未来发展更需要国际社会理解和支持。”

虽然疫情过后,国家仍然会集中精力实现经济发展目标,人们仍然会回归到忙碌的经济生活。但新冠肺炎疫情让人们认识到,没有生命和健康,任何财富或荣誉都没有意义;经济发展的最终目的不是为了国内生产总值(GDP)数字的增加,不是为了挣更多的钱,而是为了让人们生活得更幸福和安全。体育赛事的停摆让人们思考奖牌的意义——体育的目标不是为了更多的奖牌,而是让人们有一个健康的体魄,愉悦的生活。面临病毒对人的健康和安全威胁,生命的安全和身体的健康才是第一位的,维护人的生命安全才是一切社会经济生活核心和发展目标,把健康和生命安全放在中心的全球卫生外交真正体现了以人为本的理念。这次经历告诉人们,需要牢记发展的目标,重视发展质量,注重任何一项发展战略和具体政策对生命健康可能产生的负面影响。

从中国与世界的关系看,这次新冠疫情也是一个重要的节点,展现了中国处理与外部世界关系的外交发展方向。2018年,中央经济工作会议称“世界面临百年未有之大变局”,“这给中华民族伟大复兴带来重大机遇”。新冠肺炎疫情暴发后,一些西方国家加大对中国的竞争和压力,在科技和经济领域开始实施与中国“脱钩”,引发国内爱国主义情绪的强烈反弹,百年未有之变局增添了新的不确定性。从中国自身的发展历程看,未来的变局趋势处于两种可能之间:一是已经强大起来的中国不再惧怕任何人,而是以一股“敢教日月换新天”的自信韧劲儿,丢掉幻想,扔掉“拐杖”,迎接挑战,不怕斗争,敢于斗争并敢于取得胜利;二是“将改革开放进行到底”,继续通过改变自己塑造中国与世界的关系,通过改变自己来影响世界,在共同进步中“不断实现人民对美好生活的向往”,“在新时代创造中华民族新的更大奇迹!”。

面对国际环境的复杂化和外部压力的增加,中国有信心和能力在顶住外部压力,反对一切外来的干涉。与此同时,也不能忘记一条历史经验,那就是创造国灿烂文明的中华民族的命运历史上从来都不是外部世界所能决定的,更不是什么敌对或邪恶势力所能左右的。随着在中国实力崛起,地位上升,自信的增加,中国的未来发展方向更不可能由外力决定,这个主动权始终都掌握在我们自己的手中。这就赋予如何处理与外部关系的中国外交以艰巨的任务,疫情期间的中国外交预示了未来外交的发展趋势。

在应对新冠肺炎疫情过程中,国家间有合作,也有竞争,直接影响了国际组织的作用。以联合国等为代表的全球性国际组织在这次抗议过程中作用甚微,唯有“二十国集团”发挥了有限的作用。世界卫生组织利用自己的专业优势,在应对新冠肺炎疫情过程中发挥了关键的作用,但因为个别国家的不负责任行为而成为大国政治的替罪羊,对全球卫生治理是一个重大打击。只有东亚国家中、日、韩和东盟在既有合作框架下进行了有意义的合作。在应对疫情过程中,联合国失言、“金砖组织”失色、上海合作组织失声,世界卫生组织所受到的困扰,为全球卫生治理蒙上阴影。

新冠肺炎疫情冲击全球化进程,增加了中国外部环境的不确定性,但总的趋势不会改变。新冠肺炎疫情全球大流行没有改变国家间的竞争,反而加强了大国之间政治博弈和竞争。但竞争的主战场不是国家间,特别是大国间的直接军事冲突,而是规则和制度的竞争,道德制高点和国家形象的竞争。社会的信息化把这些竞争渗透到社会层面,加速了社会的分化和极化,使中国外交的国内外舆论环境更加复杂。人们面对疫情恐惧、忧虑,渴求有效药物和疫苗的出现,需要真实信息。中国政府始终坚持公开、透明和负责任的态度及时向国内外发布疫情信息,积极回应各方关切,发出清晰一致的信号,向更广泛的国际社会解释国家政策和意图,来满足疫情期间人们的期待和渴望。但在后真相时代的媒体已经成为政治的工具,一些国家对中国污名、卸责和甩锅,公开、透明、真实的信息被假象、假信息或谣言所取代。回击西方媒体和政客在新冠疫情防控问题上对中国的攻击,维护中国形象,外交部新闻司和驻外使领馆所展开的公共外交斗争不亚于人类抗击新冠病毒的战争。这个战场不是枪炮或更先进的杀伤性武器和军事实力之争,而是道德制高点、观念和制度之争。

疫情快速传播使全球产业链、供应链、服务链和资金链都受到重创,跨国人员流动也暂时停滞,全球化进程遇到的重大挫折和打击,引发人们对全球化发展趋势的担忧。但中国对全球化的认识没有改变,即全球化是不可逆转的潮流,是不以人的意志为转移的客观过程。全球化在开始以来虽遇到过包括东西冷战的障碍,但总体趋势是在加强。新冠疫情流行期间的外交实践表明,一些领域的外交活动减少了。如新冠肺炎疫情暴发期间,国家领导层的互访减少了,国际上双边和多边会晤减少了,前几年极其频繁的多边首脑峰会至今尚未发生,其长远影响尚不明确。但另一个领域的全球化在加速,如各国领导人电话沟通更频繁了,“二十国集团”领导人通过网络召开视频峰会,代价少、效率高,对社会和经济生活的负面影响也大大减少。疫情期间腾讯成为联合国的伙伴将使联合国框架内更多的国际会议通过网络形式召开,促进更多的多边外交将以网络的方式展开,推动数字外交和网络外交的跨越式发展,成为外交的主要手段和方式,自然也将国家间的竞争扩展到网络空间领域。

在应对这场危机中,人的安全成为核心,社会潜力得到了展现,科技的力量显得尤为重要。中国的传染病专家不仅战斗在抗疫的第一线,还到受到疫情打击的国家提供援助,中国驻外使领馆邀请医学专家来帮助他们完成保护侨民的外交使命,医生走到了外交一线,成为不拿外交护照的“外交官”。更为重要的是,在这次抗疫竞争中,谁能最早找到治疗新冠肺炎的有效处方,最早研发出针对新冠肺炎的安全疫苗,能够拯救更多的生命,结束这场危机,谁就可以赢得这次抗击新冠病毒的战争。赢得这场抗疫战争胜利的国家,也就能够在国家间的外交角力中赢得先机、占据主动的,进而在国家竞争中占据优势。

新冠肺炎疫情全球大流行给外交转型提供了新动力,重塑了外交的内容和议程。从国家层面看,抗疫卫生外交是以扎实的国内工作为基础的,各个国家应对疫情的政策、方式和节奏不同,效果也不完全一样,反映各国国内治理的理念和治理方式各不相同。这本是一个各国取长补短,互相借鉴,互相学习的过程,但人们却看到国家之间的竞争,给国际关系格局大变局增加了不确定性。应对变局的外交形式是多层次和全方位的,既有传统外交的特点,即以首脑外交为统领,也有因为新冠肺炎疫情的新特点而具有的新的内容,各国在抗疫领域的互助合作展现了外交的本质;领事保护由单向地保护国外华人华侨的合法权益,增加了如何对待在华外国人的问题;国家间价值观念、社会制度、治理模式和道德制高点之间将加大公共外交竞争;社会和个人层面的民间外交作用是积极的,这方面的巨大潜力应该得到更充分的挖掘和利用。

（本文转自：《国际政治研究》2020年第3期）

作者简介：

张清敏，北京大学国际关系学院教授。

本期责任编辑：张馨