2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。2019年12月，党中央，国务院再一次发布了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，这是未来一段时期内指导长三角地区一体化发展的纲领性文件。《纲要》的发布为长三角一体化发展按下“加速键”。《纲要》中明确提出有关长三角地区交通建设的目标，到2025年，铁路网密度达到507公里/万平方公里。目前，十三五规划已经进入了收官之年，有必要对十三五时期长三角区域三省一市（上海市、江苏省、浙江省、安徽省）的城市轨道交通建设情况进行回顾盘点，查取短板，以期进行修正和建议。在城市轨交建设上，截止2019年，上海拥有地铁/轻轨线路17条，共计704.9公里，位居全国第一，而且预计能够顺利完成“十三五”末城市轨交总里程800公里的规划目标。江苏省城市轨道交通通车里程2018年总里程为640公里，较15年总里程370公里增加近一倍，在目前轨道交通投资建设力度加大的情况下，预计可以完成800公里的建设目标。浙江省城市轨道交通新增61公里，达到191公里，距离目标还有一定的差距。但是结合环境来看，杭州市为更好地承办2022年亚运会，于2018年重新调整了杭州地铁建设三期规划，并与2019发布了地铁建设第四期、第五期规划。其中，地铁建设第三期规划重新调整规划了10条线路，总投资约为1426亿元，里程为196.1公里，预计2021年前建成通车，届时，杭州市地铁将建成10条地铁线，2条市域线（富阳县、临安线）总里程达到446公里。目前，杭州市2020年预计开通8条地铁线路，包括1号线三期、5号线、6号线、7号线、9号线、16号线、杭富城际铁路和杭绍城际铁路，通车里程超过120公里。宁波市3号线、4号线2020年底前通车，通车里程超过50公里。加上温州市2019年开通地铁S1号线50公里的通车里程，预计浙江全省2020年底前总通车里程超过220公里。因此，浙江省的十三五规划轨交建设目标，预计将顺利完成。合肥地铁1、2号线的建成开通，使得安徽省城市轨道交通在十三五的最初两年，实现了“从无到有”的改变。但是距离220公里的2020年末目标差距较大，预计无法完成既定目标。综上所述，上海市、江苏省、浙江省、安徽省可以完成轨道建设指标，安徽省城市轨道交通建设缓慢，预计不能完成建设指标。二、缓慢原因分析
在城市轨道交通建设上，安徽省和浙江省轨道交通建设进度不及规划进度。从城市规模上来看，上海市属于超大城市（人口>1000万），南京市属于特大城市（500万<人口<1000万），而杭州市、合肥市属于大城市，且安徽省、浙江省全省其他城市基本为中等城市，城市级别的差距导致城轨交通的审批、论证、建设过程存在着诸多问题，导致建设缓慢，时间周期较长。（1）一些中等城市不能根据自身的实际情况发展城市轨道交通系统。从目前各城市正在开展的城市轨道交通规划等前期工作来看，部分城市的线网规模、近期建设规模、主要技术标准等还存在盲目攀比的现象，大多数城市的轨道交通网络规模都在 200 km 以上，线网规模和近期建设规模普遍偏大，城市轨道交通的功能定位和网络层次不清，不利于多层次、一体化综合交通系统的构建，也会造成无效投资和资源浪费，不利于城市轨道交通线路的功能发挥。部分城市还将首次建设的城轨交通系统引入尚未开发的规划新区或新城，增加了城轨交通开通运营后的客流风险。另外，中等城市由于缺乏城轨交通的运营经验和能力，大规模建设城轨交通线路，也势必造成运营人才匮乏、运营安全难以保障的局面。具体来看，安徽省2018年发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的实施意见》明确到：申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上。拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次，远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上。
由上表可知，符合申报建设地铁硬性条件的城市（2个）合肥、芜湖；符合申报建设轻轨硬性条件的城市（9个）合肥、芜湖、安庆、滁州、阜阳、蚌埠、马鞍山、宣城、宿州；不符合申报地铁、轻轨硬性条件的城市（7个）六安、铜陵、淮南、淮北、黄山、池州、亳州。但是在此前出台的《安徽省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提到，未来五年，安徽省将有9座城市开建或建成地铁。除了合肥轨道交通1至5号线建成通车外，芜湖、马鞍山、安庆、淮南、铜陵、宿州、蚌埠、阜阳等城市也将开建或建成轨道交通主干线路。铜陵、宿州两市城市轨道交通系统均选择了现代有轨电车项目，并完成了线网规划研究。综合来看，安徽省淮南、铜陵市均不满足地铁、轻轨建设的各项条件，而马鞍山、安庆、宿州、蚌埠、阜阳也仅仅满足轻轨申报条件。因此可以得出，安徽省一些中等城市在十三五规划期前规划了轨交建设规划，但是由于门槛提升，规划被搁置，被驳回，导致建设目标无法达成。（2）地方财力难以负担。我国中等城市财力普遍较弱，难以承受城轨交通全寿命周期的巨大财政支出，不利于城轨交通的可持续发展。城轨交通投资额巨大，目前地铁系统造价平均为6亿～8亿元/km，轻轨系统造价平均也达到3亿～5亿元/km，同时在30年的运营期内还本付息、运营补亏及更新改造追加投资总额一般也会达到建设投资的水平，而我国中等城市的公共财政预算收入大多都在100亿～300亿元，公共财政支出一般都超过财政收入水平。为此，城轨交通全寿命周期的巨额投资对大部分财政收入较低、债务率水平高的中等城市无疑是巨大的负担。2015年国务院常务会议将城市轨道交通资本金比例调低至20%、国开基金等，专项债券、城轨交通大量采用PPP模式等使得轨道交通在建设期政府出资比例大大减少。但运营期政府出资数额剧增，如还采用建设期政府出资能力考量，实际上会增大上报建设规模，使政府的出资压力延后，运营期政府财政承受能力不足，不利于轨道交通的可持续发展。同时，部分城市建设规划和可研阶段均按国家要求承诺资本金出资比例，但在项目实施过程中资本金出资比例大打折扣，甚至部分城市的资本金出资也来源于融资贷款。基于以上两点，可以认为安徽省轨交建设进度滞后，无法顺利完成。（一）加强规划管理的科学性、合理性和前瞻性。一是对于没有需求建立城轨线网的城市，结合城市人口、GDP、地方财政收入、客流需求、客流强度预测等实际情况，经系统研究、专家论证、公众参与，对于确实有需求建立单条城轨线路，地方财政能力满足条件并且客流强度达到要求的，应予以批准。二是研究制定城市轨道交通技术政策指引，明确各种制式的技术特性、运能、成本以及适用条件，作为城市编制城市轨道交通规划的技术指南，增加规划的科学性，减少盲目性。三是城市轨道建设规划在科学合理的同时要具有一定的前瞻性。52 号文对地铁建设提出城市人口、财政收入和GDP 的门槛要求，对轻轨只是要求近期客流强度和远期客流。一些城市目前虽然城市人口指标达不到300万人，但是有可能很快突破300万人，并且预期确实有较大的客流需求的，不应为了尽快建设城轨项目而选择中低运量的轻轨系统，而应在城市人口及客流情况进行充分预测后，充分论证交通需求量级，适时合理规划城轨线路。四是要重视城轨交通线网规划的编制，不能使规划流于形式，而真正使其成为指导城市轨道交通长远发展的总体性方案。要坚持多规融合，加强城市轨道交通规划与城市规划、综合交通体系规划等的相互协调，构建多模式、一体化的完整公共交通体系。（二）规范城市轨道交通PPP运作。一是应尽快梳理现有的基础设施和公共服务领域开展PPP的相关法律规章，建立适应城市轨道交通行业特色的PPP 模式标准规范。二是设置合理的风险分担利益共享机制。项目不论选择何种PPP 操作模式，政府与社会资本建立合作伙伴关系是核心，必须设置合理的项目风险共担、收益共享机制。在风险分担方面，要界定政府和企业各自的责任，合理分配项目风险。其中，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。在利益共享方面，一方面要保障社会投资者取得合理的投资收益，但是也要防止社会资本取得过高收益。三是加强政府部门开展PPP 能力建设。在项目开展PPP的过程中，政府从项目的筛选、招标、合同管理、监管等都参与其中，要求政府具备多方面的专业能力和相对稳定的政策。政府应强化PPP人才、知识储备，在与社会资本进行合作时，能够认清项目风险，同时使合作各方都取得最大收益。（三）因地制宜，促进多制式发展。过去城轨交通建设的关注点都集中在城市中心人口密集区，重点以地铁的形式为主，当今城市轨道交通建设正从超大城市、特大城市逐步扩大到周边城镇、大中城市，从一二线城市逐步扩大到三四线城市，从以建设地铁为主逐步过渡到地铁、轻轨、单轨、有轨电车、市域快轨等多种制式协调发展。对于北上广等特大、超大城市来说，经济体量大、人口规模大且土地资源紧张，而且城市轨道交通发展基本成网，未来发展的重点是在骨干网及周边进行加密，应以大运量的地铁为主，结合其他制式。而对于人口300 万以下的大城市来说，重点是解决城轨的有无问题，应以城市财力和建设运营管理能力为条件，与城市发展水平和交通发展需求相适应，重点考察城市轨道交通的初期和远期客运规模、强度是否达到建设地铁、轻轨或市郊铁路等其他轨道交通方式的基本条件，因地制宜，从解决实际需求出发，选择适宜的制式，避免用经济、财政或人口指标简单“一刀切”做出判断。（四）完善政策支持体系。一是建立事权与支出责任相适应的轨道交通项目财政投入机制。在地方政府层面探索设立轨道交通建设基金，充分发挥政府资金的引导和带动作用，吸引社会资本投资，为城市轨道交通提供制度化、常态化的资金投入。二是加大金融政策支持力度。支持保险基金、社保基金等大型基金以PPP方式投资城市轨道交通项目。轨道交通基础设施类项目投资周期长，回报较为稳定，比较符合这类投资者对投资回报的要求。三是为使轨道交通与沿线或站场周边土地综合开发相结合的PPP项目模式具有可操作性，应拟定出台支持城市轨道交通可持续发展的土地储备与开发政策，允许并保障城市轨道交通沿线土地与轨道交通建设运营捆绑开发与经营。原创作者丨马加奇，来自上海攀成德企业管理顾问有限公司
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