当代俄罗斯政府特许经营发展综述
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作者：王浩杰
据俄罗斯经济发展部预测，2020-2040年，俄罗斯每年在基础设施方面的投资缺口巨大，平均为当年GDP的1.9%，其特许经营市场潜力无限。
俄罗斯政府特许经营起源
俄罗斯联邦成立以来，油气行业就为其出口创汇最可靠的来源，对国家和民族的稳定发展至关重要。1994年，俄外汇收入总额为223亿卢布，占GDP的35%，其中大部分直接来自油气出口。但当时俄政府与油气资源相关的机械设备严重老化，加工技术与工艺也与西方发达国家相距甚远，资源勘探与开发能力更是纸上谈兵。为解决这一困境，俄罗斯政府于1994-1995年间分别与道塔尔、美孚-Neftegas、萨哈林能源等公司就哈里扬加油矿、萨哈林1号、萨哈林2号三个油气资源项目签署了产品分成协议，通过引进国内外私人资本进入国家战略资源部门，快速提高国内油气产业勘探、开采、加工、销售水平，最终带动整个国民经济的有效提升。这是俄罗斯政府所签署的第一批与特许经营相关的协议。
为进一步正确规范、适当解决上述三个产品分成协议执行过程中所出现的各类问题，俄政府于1995年12月30日正式颁布了当代俄罗斯第一部与特许经营有关的第225-Ф3号联邦法律——《产品分成协议法》。根据该法规定，俄罗斯可向投资者在一定时期内有偿提供地下资源矿区的探测、勘探、开发等专有权利，投资者则应自付资金、自担风险完成上述相关工作，双方应根据所签署的产品分成协议所规定的产品分成条件及相关程序对产品及其收益按约分成。
尽管上述法律并未正式提及特许经营，其涉及范围也仅限于矿产资源领域，但该法所规定的内容却在本质上处处体现着公私方通过特许经营模式进行合作的精神。值得一提的是，《产品分成协议法》自颁布以来争议不断，实际运用率极低。迄今为止，全俄仅有四个项目依照该法予以推进。但不能否定的是，该法的诞生对俄罗斯初期经济恢复起到了极大的推动作用，如在萨哈林州所实施的“萨哈林-1”和“萨哈林-2”项目，使该州区域经济综合发展水平一跃提升至俄全国排名前列。
该阶段俄罗斯特许经营处于试探性萌生期，发展规模较小，且仅限于矿产资源方面。不过，这种以特许经营模式运作油气资源项目，为俄罗斯政府成立初期解了燃眉之急，且《产品分成协议法》的颁布亦为后来俄罗斯政府正式出台特许经营法奠定了良好的基础。
2005年以来特许经营发展状况
2005年7月，俄罗斯政府颁布了首部《特许经营协议法》，第一次将“特许经营（协议）”概念正式做以表述，成为了俄罗斯特许经营发展史上的分水岭。此外，2015年3月，俄罗斯政府颁布了第300号《关于批准特许经营协议倡议方所提交的相关方案的格式的联邦政府令》，为《特许经营协议法》做了有效补充。这些有关特许经营的法律法规的出台，对俄罗斯特许经营的可持续发展起到了前所未有的提振作用，有效促进了俄罗斯社会、经济、文化、科技的全面可持续发展。
如今，特许经营已成为俄罗斯PPP建设项目中使用最为广泛的推进模式。截至2020年初，俄罗斯累计签署近3100个特许经营协议，涉及总投资1.7万亿卢布，约为俄罗斯2019年GDP的1.6%。同时，截至2020年初，俄罗斯境内按照该国《PPP》法所签署的传统型PPP项目协议仅有25个。特许经营在俄罗斯国民经济发展中的引领作用可见一斑。
俄罗斯特许经营法律体系较为完整，内容较为完备。为适应特许经营项目实践运作，《特许经营协议法》迄今为止已做了20余次的完善补充工作，目前最新版本为2018年12月版法律。在历次修订过程中，俄联邦政府先后将私方倡议特许经营模式和与不动产技术上互相依赖的动产也视为协议标的内容，适应了特许经营发展过程中不断变化的时代新局面。
近15年来，特许经营在俄罗斯总体上呈现出平稳、快速发展的积极态势。2016年、2018年特许经营协议签约数量和投资金额相关指标分别达到历史最高水平，2016年新签协议数量超过800个，2018年新签协议总投资额约为5000亿卢布。据俄经济发展部最新统计，近五年来，俄罗斯每年大概签署500个新的特许经营协议，年平均投资金额约为2800亿卢布。
俄罗斯特许经营主要集中在公共能源（90%）、社会公用（7%）、交通（3%）等几大领域，其中交通领域占据历年投资总额的70%，公共能源居次，大约占据历年投资总额的24%。
从签署协议的公方主体来看，地方自治机构所签署的特许经营协议数量最多，占总签署协议的94%，约占投资总金额的25%左右。联邦级机构所签署的特许经营协议占投资总金额比例最高，约为42%，不过从签约数量上来看，仅为项目总量的1%。联邦主体级机构两项指标均居位中间，签署数量及涉及投资金额分别占特许经营协议总数量和总金额的5%和33%。需补充的是，在特许经营协议倡议方中，依然是公方倡议者所签署的协议数量和金额最多，公私方所倡议的协议签署数量分别约为2:1和1.4:1。经过公开招标方式获得协议项目依然是中标的主要途径，占所有已签署的特许经营协议项目总数的8成以上。
从所签署的协议投资来源看，特许经营项目吸引社会资本能力突出，公私方的投资比例约为3:7。签约协议中，投资总额在100万卢布以下的小型项目最多，约占总签约项目的43%，且主要集中在住房公共事业领域（与物业管理类似）。投资总额在10亿卢布以上的项目最少，目前只有125个，其中100亿卢布以上的签约项目仅有32个，且均为联邦级别项目。
从项目实施期限来看，俄罗斯特许经营市场目前最为普遍、最为偏爱的特许经营协议实施期为5-30年。实施期在25-30年的特许经营协议项目所涉及的投资数额最大。
2005年《特许经营协议法》颁布以来，俄罗斯特许经营项目获得了较为令人瞩目的快速发展。在俄罗斯现有85个联邦主体内，除了卡尔梅克共和国、北奥塞梯共和国、卡巴尔达-巴尔卡尔共和国、斯塔夫罗波尔边疆区四个联邦主体以外，其它81个联邦主体均有已签署的特许经营项目。特许经营实施最为活跃的地区主要集中在莫斯科、圣彼得堡、莫斯科州、巴什科尔托斯坦共和国、萨马尔州、汉特-曼西斯克自治区等俄罗斯中西部区域。
不应忽略的是，俄罗斯已最终完成并实现交付的特许经营项目只有257个，仅占已签特许经营协议总数的8.3%，相关投资金额占比不足4.2%。另外，现有特许经营项目法定实施模式仅有BOT和ROT模式，形式过于单一。坦率而言，与世界发达国家相比，俄罗斯特许经营发展速度及规模还存在着较大的差距。
（作者单位：中铁国际集团有限公司）
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