中国企业海外项目，如何应对世行合规调查和制裁？
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目前，中国已经是受世行制裁企业数量最多的国家，受制裁的中国企业则主要集中在基础设施领域。企业一旦遭受制裁，面临后果和经济损失将极为严重。例如，某中国企业曾经在已经保质保量完成了某海外建设项目90%的情况下，由于在项目进行过程中被世界银行下属廉政局（INT）调查后发现了违规行为，该公司以及其6家关联公司均受到世行制裁，不得不终止工程进程，项目损失高达数亿；并且在未来长达8年的时间内，无法参与任何世行资助项目。
针对上述情况，其中最大的问题来自于中国企业对这个领域的游戏规则认知严重不足——而只要能够积极应对，在法务和合规制度方面，做好事前防范和事后应对的工作，处罚和制裁的风险可以大幅降低。
01
世行调查与制裁的背景
世界银行集团是全球发展中国家资金与知识的最大来源之一，它包括五个共同致力于减少贫困、推动共享繁荣和促进可持续增长与发展的机构：国际复兴开发银行（IBRD)、国际开发协会（IDA）、国际金融公司（IFC）、多边投资担保机构（MIGA）以及国际投资争端解决中心（ICS）。根据《世界银行2020年度报告》，2016至2020财年，每年世行支付的资金均超过600亿美元，2020年财年的支付金额更高达770亿美元；资助项目广泛分布于教育、医疗、公共设施建设等关系到“国计民生”的重要领域。
2020财年全年，世行廉政局（INT）共收到2958起投诉，对429个案件进行了初步调查，制裁了49 家公司和个人。除此之外，世行还承认了其他多边开发银行的72 项交叉禁止，同时提出了符合其他多边开发银行交叉禁止标准的38 项禁止。[1]截止至2021年7月8日，根据世界银行官方数据，已有142个中国（包括港澳台地区）主体（包括企业和个人）被世界银行列入除名制裁名单（List of Debarred Firms and Individuals）。根据世行《制裁和和解程序》第9.01(c)条，被宣布“除名制裁”的企业和个人将会在规定时间内（甚至永久）被取消投标和参与世界银行融资项目的资格。
对受到制裁的企业而言，世行的制裁不仅仅意味着经济损失和被迫失去世行资助项目的参与资格，更会受到全球市场的信用质疑，丧失投资者的信任，进而影响企业“全球化”的发展战略。企业必须对此加以重视。
02
世行制裁典型案例展示
目前，中国已经是受世行制裁企业数量最多的国家，受制裁的中国企业则主要集中在基础设施领域。由于一大批中国优秀基建企业因为被世行制裁，其参与的“一带一路”项目即使并非由世行援建，也会饱受质疑，带来蝴蝶效应般的影响，导致其他中国企业遭遇全球信用危机。[2]
一旦遭遇世行制裁，即便企业已经开始项目，甚至已经即将保质保量地完成项目，也要立即退出，关联企业也会受到波及，丧失参与世行项目的机会。例如某中国企业曾经在已经保质保量完成了项目90%的情况下，由于在项目进行过程中经世行廉政局（INT）调查后发现了违规行为，该公司以及其6家关联公司均受到世行制裁，不得不终止工程进程，项目损失高达数亿；并且在未来长达8年的时间内，无法参与任何世行资助项目。[3]
借由分析以下三个近期世行制裁案例，我们期望能够帮助梳理世行制裁的原因与具体方式，为相关企业提供借鉴。
案例一：中国企业海外投标太阳能光伏项目，因披露不合规遭至世行制裁[4]
案例二：越南企业在城市基建类项目中行贿被世行制裁[5]
禁止中标任何世行融资项目或从中获取经济利益； 禁止被其他世行资助项目的项目参与方指定为分包商，咨询顾问，承包商和供应商或服务提供商； 禁止获得任何世行的贷款或者参与世行资助的项目。
如果要向世行申请解禁，被制裁企业必须向世行合规官证明其采取了适当的举措来弥补错误行为，并且有效建立并实施了符合世行合规标准的合规方案。
案例三：中国某国有公司子公司借母公司名义实施欺诈行为，母公司监管不力而被列入 “附条件不除名制裁名单”[6]
03
在面临世界银行制裁的过程中，企业的应对方式乃至应对态度都会影响到最终的制裁结果。合适的应对方式能够有效减少制裁期限，相反，消极、仓促的应对则可能进一步加重制裁，即所谓的加重情节（aggravating factors）与减轻情节（mitigation factors）。事实上，企业的积极配合程度就是可以影响到制裁结果的减轻情节之一。而如若企业不配合，乃至以各种手段干扰调查，则可能成立加重情节，面临可至三年制裁期的加重制裁；更有甚者，甚至可能成立阻碍行为（obstruction），而被单独另案调查。关于具体的世行制裁调查过程中有哪些值得相关企业注意的加重情节或减轻情节，我们将在之后的系列文章中加以详细探讨。
总的来说，由于世行采取两级制裁程序，潜在的可制裁不当行为首先将被廉政局（INT）调查。在这个阶段，所有被调查的实体都会被给予和解选项，出于策略考虑，和解在一定程度上节省了企业应对调查的时间与资源，给予了企业自主选择的空间，往往可以有效减轻制裁。鉴于INT在和解阶段，对于相关事实的认定有较大的自主裁量权，企业如若想寻求和解，需要及时咨询相关法律专业人士，有策略地收集有利证据，以合适善意的方式，进行有礼有节的协商。
如果企业没有成功与INT达成和解协议，那么案件将被送达至第一级制裁程序，由暂停资格审查办公室（Office of Suspension and Debarment，OSD）执行初步制裁（一旦进入制裁阶段，大概率后果较为严重）。同时为了保证制裁结果的公正与独立，世行也为被制裁企业提供了上诉机会，如果不满OSD的制裁决定，则企业可以向制裁委员会（Sanction Board）上诉，即世行第二级制裁程序。制裁委员会将遵从“de novo”（重新审理）原则，对每一个上诉案件进行全面的、公平的审理。一般来说，制裁委员会的决定为终审，不得上诉。[7]基于此，企业在不同时点下将会面临不同的制裁场景，应对侧重点也应当不尽相同。
根据《世界银行制裁体系2020财年年度报告》，在2020财年，诚信合规办公室（Integrity Compliance Office，ICO）向 43 家新制裁方告知了解除制裁的条件，与107 家被制裁方接触并提供帮助。因为只有当被制裁主体（企业或者个人）满足了ICO的合规要求时，才能解除制裁；否则即使制裁期满，被制裁主体也可能无法从制裁名单上移除。这就是所谓“附条件解除除名”（Debarment with conditional release），也是世行最常见的制裁方式之一。2020财年年度，通过ICO审核并且达到条件解除除名制裁的企业共有 18 家。
当然，企业如果想真正防患于未然，又能从容应对可能的调查、制裁，必须做到“打铁自身硬”。所以，最为有利的做法是主动出击，尽快做好符合世行要求的合规制度建设，防范于未然，而不是等出了事情再去被动应对，而是应当根据世行解除制裁的核心标准（即公司是否建立并实施了符合世行《诚信合规指南》所要求的合规制度），在日常经营中就积极评估公司相关业务的风险，建立全面的多层次合规制度和体系，在包括员工行为手册、合作方尽调、投标等各个业务核心领域建立完善的企业合规，时刻强调合规的重要性。建立完善合规体系需要时间和经验的积累，并非能够一蹴而就，但尽快启动、未雨绸缪颇为关键。而在接受世行调查之后，即便最终建立起合适的合规体系，也并不意味着企业能够当然获得从轻制裁：例如，如果存在进行合规弥补措施的时间较晚，或存在被调查行为造成的损害过强等情形，获得从宽处理的可能性同样也是有限的。
而公司即便有了其他相应的合规制度（例如反腐败、反贿赂方面的合规制度），绝不等于就可以在世行的调查和制裁程序中拿到“免死金牌”——恰恰相反，世行的不合规行为的定义颇为广泛。举例而言，可能构成欺诈的行为有：在投标中或在项目过程中提交任何虚假或误导性文件（例如，不准确的时间表、歪曲与个人资格有关的简历或在投标中包含个人姓名，而个人可能不可以参与项目），或者公司未能披露重要信息（制裁程序经常涉及这种性质的指控）等等。
因此，在建立符合世行要求的合规体系的同时，企业需要经常对员工开展各类关于合规的培训，否则业务相关人员可能无法完全认识到世行制裁小组在认定不合规行为时所适用的广泛定义。
全面合规体系的建立只是中国企业走向国际“未雨绸缪”和“亡羊补牢”的第一步，而将合规管理融入日常业务流程，打造并实施具有可行性的合规制度，并且注意资料和合规痕迹的保管和留存，才能真正做到“防患于未然”，在遭遇调查时有理可证，有据可依，利于免除公司责任。
文章很好，打赏犒劳作者一下
姬芳
国合耶鲁市场经理
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