一、“一带一路”难以在东北亚落地的原因

经过6年发展，“一带一路”倡议已经完成总体布局，其中虽然包括中蒙、中俄、中蒙俄等双多边框架下的合作，但尚不包括日本、韩国、朝鲜等与中国关系密切的东北亚其他主要国家。然而无论从地缘政治还是历史渊源来看，东北亚地区都应纳入“一带一路”框架之中。如今，“一带一路”难以在包括朝鲜半岛和日本列岛在内的东北亚地区延伸落地，主要有两方面原因:

(一)朝鲜半岛僵局难解，地区国家政治互信严重缺失

作为冷战遗留下来的东西方对立的最后残余，东北亚地区始终是大国地缘政治博弈的前沿。朝鲜半岛至今仍处于分裂和敌对状态，和平机制远未建立。近年来朝鲜积极推进核导开发，地区安全形势持续紧张，东北亚地区的互联互通和一体化建设严重受制于朝鲜半岛局势。与此同时，中国、韩国与日本围绕历史问题尚未实现和解，近年中日、日韩政治关系均因此陷入严重困难局面，中韩关系又受到“萨德”事件冲击，三国间的政治互信建设任重道远。

(二)日韩态度谨慎，美国在背后推波助澜

2013年中国提出“一带一路”倡议时，中日关系因钓鱼岛和历史问题正处于严重困难局面，日本对华认知和政策取向消极，主流观点认为“一带一路”是中国扩大政经影响、推行大国霸权的工具。韩国态度一开始还比较客观理性，2015年后受到“萨德”事件影响，对“一带一路”态度趋于消极。此外，日韩的态度还受到两方面因素影响:

一方面是美国因素。日韩对外政策均将对美外交置于最优先位置，在美日、美韩同盟框架下很大程度上与美国形成捆绑。在美国对华政策中竞争遏制面占据主导的背景下，美国通过“印太战略”拉拢亚太盟友制衡对冲中国“一带一路”的意图明显。日韩在“对美同盟优先”的传统外交思维惯性下难以迅速做出调整。

另一方面是现实因素。中国主打经贸、基建和互联互通的“一带一路”项目主要落脚在东南亚、非洲等地，与日韩庞大的海外投资和经贸项目存在一定利益冲突，这种竞争关系导致日韩难以和中国放手合作。时至今日，日本国内不少政界人士和主流媒体仍看法消极，积极附和美欧一些负面观点，质疑中国“一带一路”给亚非发展中国家造成沉重债务负担，助长当地腐败和发展失衡。

鉴于上述，在东北亚地区推动“一带一路”建设需有三个前提条件，一是朝鲜半岛局势的缓和，二是中日、中韩关系的改善与发展，三是中美关系的稳定。2018年以来，前两个因素都出现了积极变化，近期中美达成第一阶段经贸协议，两国关系总体可控。未来“一带一路”在东北亚地区的落地既面临机遇，也不乏挑战。

二、推动东北亚“一带一路”建设的机遇和挑战

当今世界正处于百年未有之大变局。在东北亚地区，这种变化体现得尤为显著。一方面，经济上的一体化程度日益加深。东北亚地区是与北美、欧洲并列的全球三大经济中心。中日韩三大经济体通过产业分工链利益相连，使东北亚地区成为世界经济的重要驱动力。另一方面，由于朝核问题的存在，加之中日、日韩围绕历史认识、领土海权等问题矛盾尖锐，这个地区又是政治安全高风险区，地区国家间关系敏感脆弱。这种矛盾的二元对立特征，形成了东北亚地区独特的国际关系构造。2018年以来，这种二元对立结构开始酝酿重大变化，出现两个积极信号:

一是半岛问题僵局初现松动迹象。随着中朝、美朝、朝韩恢复高层接触互动，半岛局势从一触即发突然峰回路转，朝核问题重现政治解决的希望，长期紧张僵持的地区安全局势趋于缓和，东北亚地区持久和平机制建设重回人们的视野。

二是中国与日、韩关系回暖。2018年以来，中日、中韩关系相继走出低谷，日韩两国对于“一带一路”的态度也出现积极变化。2019年6月文在寅总统与习近平主席在G20峰会期间会见时表示，韩方愿同中方共建“一带一路”，合作拓展第三方市场。2019年12月文在寅会见王毅国务委员兼外长时表示，韩方愿积极寻求韩国发展战略规划同“一带一路”倡议的契合点。文在寅随后在来华出席中日韩领导人会议期间与习近平主席会见时重申，韩方希望推进“一带一路”倡议同韩国“新北方新南方政策”对接。日本方面，中日领导人在G20大阪峰会期间达成的十点共识中提到，日方认为“一带一路”倡议是联结多样化地区的富有潜力的构想。2018年5月，李克强总理访日时与安倍首相就中日开展第三方市场合作达成共识，也被外界视为是日方愿与中方“变相”开展“一带一路”合作。

从根本上来说，东北亚地区的二元对立构造虽然持续多年，但从长远看是不可维持的。特别是在中国经济进入中速平稳发展，日、韩在少子老龄化形势下经济发展潜力下降，地区经济发展动能趋于减弱的情况下，地区国家希望打破长期以来政治安全上的障碍，从地区和平和解进程中挖掘新的经济发展潜力和动力。这也为“一带一路”倡议在东北亚地区的延伸落地提供了机遇。

与此同时，“一带一路”在东北亚地区落地依然面临三方面挑战:

第一是现实障碍。朝鲜内外战略虽已初现变化迹象，但目前美朝谈判陷于僵局，两国相互政策均存变数，半岛局势仍存在反复甚至严重倒退可能。未来推动朝鲜弃核之路将充满曲折，构建半岛和平机制的前景也很不明朗。只要东北亚地区的敌对状态没有改变，整个地区的互联互通和一体化建设将无从谈起，在东北亚地区建设“一带一路”也缺乏现实条件。此外，中、美、俄大国博弈形势错综复杂，日、韩、朝、蒙夹杂其中各有不同利益考量，也会使“一带一路”受到各种政治因素干扰。

第二是认知障碍。当前日韩对于“一带一路”的看法总体上依然偏负面，对开展具体合作态度比较谨慎，中日、中韩间尚未签署“一带一路”合作文件。相比之下，韩方态度要比日方积极。韩国早在2015年就加入了“亚投行”，官方也多次表达合作意向，但双方口头共识迄今未变成具体合作协议。韩国保守派政党和媒体依然对中方在“萨德”问题上的应对耿耿于怀，抵触甚至反对韩国加入“一带一路”。而在保守势力占据主导的日本政界和主流媒体，基于一贯的对华消极认知，围绕“一带一路”主张竞争抗衡的声音大于对华合作的主张。近年安倍政府虽然态度出现积极变化，但为中日“一带一路”合作设定诸多前提条件。2017年6月，安倍在表达愿与中国开展“一带一路”合作时，强调了四点“前提”，即项目全面开放、具有透明且公平的采购程序、确保项目具有经济效益、不损害借款国家的财政安全。中方有学者认为，日本政府与中方倡议进行对接时，刻意留有余地，强调在合作理念及方式上与中方的差异性。同时日本在“一带一路”框架之外，也调动战略资源，采取多方面针对措施，与“一带一路”以及日益增强的中国影响力形成了直接竞争。

第三是美国因素。当前美国对“一带一路”态度依然消极，总体奉行制衡对冲的政策。2020年是美国大选年，选战期间两党很可能争相对华示强，未来无论是特朗普继续执政还是民主党上台，短期内不会改变基本对华态度。如果美国对华战略继续朝着全方位竞争遏制方向发展，未来还会对东北亚地区加大投入，着力遏制中国地区影响力上升。一方面通过美日、美韩军事同盟加强对日韩掌控，渲染“中国威胁”，突出军事安全议题，明里暗里阻挠日韩对华开展“一带一路”合作；另一方面，还可能加大力度推动“印太战略”，通过推进“印太地区透明度”倡议等，在中国周边加大经济投入，对冲“一带一路”影响。这些都可能制约“一带一路”在东北亚地区的落地发展。

三、“一带一路”东北亚落地的前景与路径

立足现实，中日韩合作机制是当前推动地区“一带一路”建设最理想的平台和依托，而中日韩通过参与“一带一路”合作也会给三国合作提供新的动力，拓展更大空间。作为东北亚地区唯一的机制化多边合作平台，经过20年长足发展，中日韩合作已经形成多层次、宽领域的较为成熟的合作架构。2018年中日韩三国GDP占全球的23.5%，人口超过15.7亿。三国间贸易额达7200亿美元，相互投资超过110亿美元，人员往来超过3100万人次。从经济人口体量看，三国合作还有很大潜力。

2019年底第八次中日韩领导人会议在中国成都成功召开，会议通过了《中日韩合作未来十年展望》文件。领导人层面的共识给三国合作注入了新的政治动力，也明确了努力方向。目前三国官产学各界都在积极探讨未来中日韩合作的具体领域和路径。从“一带一路”合作的角度看，中日韩三国可以从以下几方面进行努力和尝试。

第一，加强高层引领，强化矛盾管控，打造东北亚和解互信基础。中日韩合作20年来，始终难以摆脱双边政治关系的影响。三国领导人会议从2008年独立召开以来，几度中断，主要也是受到双边政治关系气氛的影响。在可预见的未来，中日、韩日间难以完全实现历史和解，有关领土争端也难以解决，未来中日韩合作顺利推进的根本在于三方对敏感问题的管控。中日韩合作很难与双边关系完全脱钩，但可以通过政治共识最大限度地规避双边矛盾带来的影响。首先，三方需要高度重视加强政治引领，维护好三国领导人年度会议机制，通过高层引领为三国合作提供源源不断的政治动力。领导人的会面与对话对中日韩三边关系历来具有不可替代的重要作用，这能给三方放手开展合作提供“安全感”。其次，三国合作要适时引入政治安全议题。迄今三国合作为了减少阻力，回避和弱化了“政治安全”议题，主要聚焦于经济、社会、人文领域。这在当前阶段是明智的做法。但未来合作要向深入推进，需要在政治安全领域有所突破。例如三方围绕历史问题的沟通、地区安全架构议题的探讨、防务安全领域的交流合作，条件具备时都可以开展。操作上宜循序渐进，从二轨层面谈起，逐渐向一轨半、一轨层面推进。谈不拢没关系，只要能坦诚对话，就有利于增进政治安全互信。第三，三国要建立长效化的危机管控和冲突预防机制。这一轮中日关系得以改善回暖，很大程度缘于双方依据2014年的“四点原则共识”对历史、领土等敏感问题进行了有效管控。今后三方应重视对彼此关系中的敏感风险点强化管控意识，探讨建立互信机制，为深化合作创造良好的氛围。

第二，处理好与朝鲜、美国等主要利益攸关方的关系，挖掘本地区潜力，规避外部影响。由于东北地缘政治的特殊性，三国合作需要考虑地区其它成员的关切，也要照顾利益攸关方的舒适度。在朝核问题上，实现半岛无核化和长治久安是中日韩共同利益诉求，三方需要进一步加强沟通协调，在促朝弃核、推动朝鲜内外政策朝着积极方向转变方面发挥推动作用。着眼未来朝鲜弃核和对外开放的前景，三方可前瞻性地研究同朝开展对话合作的路径与方式。朝鲜有2600万人口，12万多平方公里面积，地处东北亚核心位置，“一带一路”在朝鲜的落地不仅对其经济发展有重要促进作用，对实现整个地区的互联互通也意义重大。

关于美国因素，中日韩合作离不开美方的理解支持。为此，保持三方合作的开放性与透明性，加强与包括美国在内地区相关国家的沟通十分重要。中日韩三国开展合作与各自对美关系应该做到并行不悖。中方一贯倡导各种多边合作机制的开放包容性，中日韩合作也是如此。开展三方合作，中方应坚持互利共赢、合作发展的原则，减少日韩对“一带一路”倡议基于意识形态和冷战思维的偏见，使之正确解读中方的意图，理性客观看待其作用意义。

第三，依托“中日韩+X”合作，推动日韩参与到“一带一路”建设之中。三方已就推进“中日韩+X”合作达成共识并取得早期收获，未来这将成为三国合作的主要着力点和增长点。这种合作方式可成为未来东北亚区域合作的基础性架构，也是“一带一路”倡议在东北亚落地的重要平台。其中的“X”不应局限于经济领域的合作对象，也不应是单一对象，而应该是涵盖政治安全、经贸人文在内的广泛领域，以及泛亚太区域中广泛对象的灵活框架，宗旨是要通过中日韩三国的引领作用，加快推进区域的和解、合作和一体化进程。三方可以从以下几个层次和领域着手。

一是，激活并用好东北亚既有的次区域合作架构，包括“泛黄海经济技术交流会议”、大图们江合作规划和环日本海合作构想等。以中日韩三方框架为主，适时视情纳入朝鲜、俄罗斯、蒙古，共同探讨未来东北亚地区陆海联运和互联互通前景。这些合作架构也可以和中国东北振兴战略形成对接，进一步拓展“一带一路”在东北亚的合作空间。

二是，在亚太地区挖掘合作潜力。中日韩三方可积极探讨与中国在东南亚、南亚、中亚等地的“一带一路”合作规划和项目中开展合作。特别是东盟国家与中日韩关系都十分密切，中日韩与东盟的“10+1”“10+3”合作也已取得长足进展。考虑迄今中日韩在东南亚出现过经济项目上的恶性竞争、相互踩脚的现象，未来东盟国家有望成为三国合作向外拓展的主要试验田。目前，中国在一些地区推进“一带一路”项目存在偏重大型基建项目的倾向，对当地社会民生、生态环保、医疗卫生等缺乏足够重视。而日韩在有关领域有丰富的经验和做法，值得中方学习借鉴。三方可在减贫、可持续发展、减灾、生态环保、卫生医疗等领域进一步加强“中日韩+X”合作，这也有助于丰富“一带一路”内涵，提升“一带一路”建设水平。

三是，加快完成中日韩自贸区谈判。历经16轮正式谈判，中日韩三方正在力争达成一个全面、高质量、互惠且有自身价值的自贸协议。1目前三方经贸关系中呈现互补性下降、竞争性上升的倾向，三方在自贸区谈判中围绕市场准入标准和农业等敏感领域也有不同的利益考量。如能克服困难，最终形成一个高水平自贸安排，从中长期看有利于逐渐打通目前三方经贸合作中的瓶颈，完善中日韩之间的产业链和价值链分工体系，建立一个相对稳定可预期的竞争性合作前景，有利于三方在“一带一路”框架中开展务实合作。

四是，以共同应对新冠肺炎疫情为契机，推进中日韩“命运共同体”建设。中日韩三国是此次新冠肺炎疫情非常严重的国家，三国间人员往来和经贸合作受到严重冲击。在中国抗击疫情过程中，日韩各界提供了大力支援，民众对华展现善意，使中日、中韩关系气氛得到进一步改善。此后随着疫情在日韩扩大，中国也向日韩防控工作提供积极配合支持。此次疫情充分显示了中日韩三国联系空前紧密、利益深度融合、命运休戚与共的现实。以共同应对此次疫情为契机，未来中日韩需要加强应对重大传染疾病等公共卫生领域的交流合作，探讨在信息共享、应急支援、医疗科研等领域建立长效合作机制。着眼长远，三国政府应用好此次共同抗击疫情过程中国民感情的积极变化，加强三国间的各领域交流，增进民众间的理解互信，使“命运共同体”意识深入人心，这也将为“一带一路”建设在东北亚地区落地、为中日韩合作走深走实奠定更为坚实的民意基础。

四、结语

“一带一路”已成为新时期中国外交的主要平台，从完善其总体布局出发，需要适时将东北亚地区纳入视野框架之中。当前地区形势趋向缓和，中日、中韩关系改善向好，中国宜抓住有利时机，借助日臻完善的中日韩合作平台，积极推动“一带一路”在东北亚地区延伸落地，助力地区和平、和解和一体化进程。同时，本着开放包容精神，在全球各地既有的“一带一路”项目规划中，也可根据“中日韩+X”共识，积极用好日韩的资金技术优势以及在国际发展援助领域的经验，开展务实合作，实现互利共赢。

（本文转自：《东北亚学刊》2020年3月第2期）

作者简介：

项昊宇，中国国际问题研究院亚太研究所特聘研究员。

本期责任编辑：孙夏媛